Madame la présidente, chère Nadia Jacoby,

Mesdames, Messieurs les industriels de la défense,

Monsieur le directeur de l’IHEDN, cher général de Courrèges,

Mesdames et Messieurs les professeurs et chercheurs,

Mesdames, Messieurs,

Je ne sais pas, cher Jacques Tournier, si mon temps est plus précieux que le vôtre, mais ce qui est certain, c’est qu’il n’est jamais mieux dispensé que dans ces lieux. Les ressorts de la guerre sont toujours pernicieux et la sauvegarde ou la restauration de la paix supposent beaucoup d’intelligence, à la fois théorique et pratique, afin de façonner notamment un outil de défense qui réponde à notre aspiration d’être mieux protégé. « Pacem summa tenent » rappelle la citation qui figure au fronton de cet amphithéâtre, comme je ne manque pas de le faire observer à mes étudiants en leur demandant de lever la tête.

On ne peut que se féliciter à ce sujet du rôle joué par la chaire Economie de défense et par l’Université de Paris I qui soutient son action et dont il convient de saluer l’engagement dans la promotion des War studies. Les universités françaises occupent effectivement une place trop modeste dans ce champ d’étude dont l’un des principaux aspects, celui des industries de défense, est aujourd’hui au cœur de nos réflexions.

En France, le secteur de la défense compte en effet plus de 4 000 entreprises, il représente 165 000 emplois et génère de très importants revenus à l’exportation. Sur la période 2008-2013, ces entreprises ont ainsi permis de réduire de 5 % à 8 % le déficit commercial de la France. En 2014, avec 8,2 milliards d’euros de prises de commandes, les exportations d’armements français ont progressé de 18 % par rapport à l’année précédente et nous savons tous que les résultats de 2015 marqueront encore une nette progression, et ce pour d’autres raisons que la seule revente des BPC à l’Egypte. C’est dire le poids économique de ce secteur d’activité.

Mais, le tissu industriel de défense représente aussi un élément essentiel de la sécurisation de nos approvisionnements, donc de notre autonomie stratégique, notion à laquelle la France est, comme vous le savez, depuis longtemps attachée.

Pour toutes ces raisons, le ministre de la défense, dont vous connaissez l’engagement auprès de ce secteur industriel, avait prévu de s’exprimer devant vous pour conclure vos débats. Des contraintes de dernière minute l’en empêchent malheureusement et il me prie de vous dire combien il regrette de ne pas être parmi nous.

Sans me substituer à lui, je vous propose d’aborder trois grandes questions que pose la place des industries de défense face aux enjeux internationaux : celle des grands principes de la politique française en matière d’exportation de matériel de guerre, celle de la mise en œuvre concrète de cette politique et enfin celle des coopérations industrielles internationales en matière de défense.

En matière d’exportation de matériels de guerre, chacun sait ici que depuis 1939, le principe général est celui de la prohibition, auquel il est toutefois possible de déroger par le biais d’autorisations préalables délivrées par le gouvernement. Sous réserve de respecter quelques principes simples affichés avec la plus grande transparence, ce dernier autorise en effet la vente de matériels de guerre. Des directives de haut niveau encadrant les exportations d’équipements militaires établissent ainsi les lignes de force de la politique de notre pays en la matière. Celles-ci peuvent être décomposées selon quatre grands principes :

• La volonté globale de maîtriser la diffusion des armements conformément au Traité sur le commerce des armes ratifié par la France en 2014.
• L’attention portée au respect de nos engagements internationaux en matière de lutte contre la prolifération, de transfert de technologies sensibles, de prohibition de certaines armes et de respect des droits de l’homme.
• La prise en compte du risque militaire potentiel que peuvent représenter les équipements exportés pour nous et nos allié.
• L’importance de protéger les technologies et les savoir-faire sensibles de nos entreprises.

Ces principes expliquent que les transferts de matériels sensibles, qui exigent un haut degré de confiance réciproque, s’effectuent essentiellement dans le cadre de coopérations industrielles et technologiques bilatérales. Les contrats d’armements militaires ne se réduisent effectivement pas à de simples transactions commerciales et ils ne doivent pas procéder d’une logique « au coup par coup » en fonction des opportunités du marché, mais ils doivent au contraire s’inscrire dans le cadre d’une relation de long terme entre le fournisseur et l’importateur, a fortiori quand ils s’accompagnent d’un transfert de savoir-faire. Ces contrats sont donc souvent encadrés par des accords bilatéraux de défense et de sécurité, ou par des accords intergouvernementaux dans le cas des plus importants.

La fourniture de matériels de défense à un nombre choisi de clients s’inscrit ainsi à l’intérieur de partenariats privilégiés dans les domaines militaire et sécuritaire, qui constituent eux-mêmes des prolongements de notre politique étrangère. Pour autant, il ne faudrait pas sous-estimer la dimension « domestique » de notre politique d’exportation de défense au regard du dynamisme de notre économie. Nos ventes à l’étranger soutiennent effectivement la bonne santé de nos entreprises ─ notamment dans l’industrie aéronautique et spatiale où la commande militaire joue souvent un rôle contracyclique ─ en même temps qu’elles assurent l’équilibre de notre programmation militaire.

Le respect de ces grands principes exige un suivi efficace des exportations. L’Etat s’appuie pour ce faire sur le secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale qui exerce, au nom du Premier ministre, des responsabilités particulières. Il me revient ainsi de présider la Commission interministérielle pour les études d’exportations de matériels de guerre (CIEEMG) et mes services traitent, en flux continu, les demandes de licences d’exportation déposées par les industriels.

Cette mission de contrôle, que nous exerçons conjointement avec les ministères de la Défense, des Affaires étrangères et de l’Economie, a été profondément remaniée en 2014 afin d’en renforcer la réactivité et l’efficacité.

L’une des principales conséquences de cette réforme fut l’introduction d’un nouveau dispositif de contrôle a posteriori. Destinée à mieux responsabiliser les entreprises exportatrices, cette nouvelle approche s’avère très dissuasive. Elle s’appuie sur un comité de contrôle (CMCAP) placé auprès du ministre de la Défense et appelé, en cas de faits susceptibles de constituer une infraction, à en donner avis au procureur de la République. Des amendes et des peines d’emprisonnement peuvent alors être prononcées, mais la loi prévoit également la possibilité de suspendre, abroger, modifier ou retirer les autorisations délivrées aux entreprises en cas d’infraction avérée. En cas de changement significatif de la situation intérieure d’un pays, les autorités françaises peuvent par ailleurs imposer un blocage en douane des matériels, y compris lorsque la demande de licence avait déjà été accordée, comme ce vient d’être décidé pour le Burundi en raison des troubles dans ce pays. En 2014, le contrôle a posteriori a ainsi permis de contrôler sur pièces et sur place 37 sociétés grâce aux 22 agents assermentés du ministère de la défense.

Une autre initiative essentielle fut l’amélioration du système d’octroi des licences. A cet égard, une avancée majeure a été de dématérialiser entièrement le traitement en continu des quelques 7 000 demandes de licences dont le SGDSN est saisi chaque année grâce à la mise en place du système informatique SIGALE. Le traitement des dossiers les plus complexes ou les plus sensibles continue pour sa part de s’effectuer lors des séances plénières de la CIEEMG, organisées mensuellement, et les quelques demandes de licences qui l’exigent font l’objet d’un arbitrage rendu au niveau du cabinet du Premier ministre.

En 2014, environ 2,5 % de ces demandes ont été déboutés et environ 40 % des demandes agréées ont été assortis de conditions avant exportation, dont certaines pouvaient être bloquantes. De manière générale, ces conditions peuvent porter sur :

• les capacités techniques ou opérationnelles des matériels qui peuvent être dégradées ;
• le périmètre du transfert de technologies autorisé ;
• la soumission préalable aux autorités compétentes du contrat avant signature ;
• l’édiction de clauses de non-réexportation avec un engagement des destinataires sur l’utilisation finale des matériels ;
• le financement des opérations.

Les exportations de biens de défense font ainsi l’objet d’un contrôle toujours plus précis. Si elles constituent un volet essentiel de la stratégie internationale des entreprises françaises de défense, elles ne doivent cependant pas en masquer un autre aspect dont l’importance ne cesse de croître, celui de la coopération industrielle.

Deux récents succès européens sont à ce titre emblématiques. Le premier est l’intégration industrielle franco-britannique dans le domaine des missiles, il s’agit du projet « ONE-MBDA » ; le second a pris la forme d’un rapprochement entre deux poids lourds de l’armement terrestre, l’un allemand et l’autre français, il s’agit du projet « KANT », sous les feux de l’actualité aujourd’hui même, jour de finalisation de l’accord. Ces deux initiatives constituent des réponses très concrètes apportées à l’enjeu de la compétitivité européenne dans le domaine de l’armement et méritent, à cet égard, d’être détaillées.

Le projet « ONE-MBDA » constituait l’un des objectifs industriels du traité franco-britannique de Lancaster House, signé en 2010. L’idée était de permettre la naissance d’un unique acteur européen dans le segment des missiles à travers l’intégration achevée des parties française et britannique de MBDA. Ce rapprochement a été officialisé par un accord intergouvernemental signé à Paris le 24 septembre dernier par les ministres de la défense français et britannique. Il a été concrétisé avec le premier transfert croisé d’équipements sensibles entre la France et le Royaume-Uni.

Le second projet de coopération est encore plus récent. Il concerne l’allemand KMW et le français NEXTER qui ont décidé de se rapprocher pour répondre aux grandes évolutions de leurs marchés et préparer ensemble leur avenir dans un contexte de contraction des budgets de défense européens. Officialisé en juillet 2015, ce rapprochement va bien au-delà du partage d’un programme d’armement, il contribue à la naissance d’un nouveau groupe dénommé KANT et doté d’une vision stratégique unifiée. Cette opération conduit ainsi à la création d’un acteur 100 % européen appelé à devenir l’un des fleurons de la BITD européenne. Elle constitue au demeurant une occasion importante de rapprocher nos vues et celles des Allemands en matière d’exportation des équipements de défense produits dans des entreprises franco-allemandes.

A l’heure où l’Europe redécouvre la guerre comme réalité à ses frontières, la consolidation d’une base industrielle commune constitue l’un des principaux prérequis de sa défense collective. Les échanges technologiques en conditionnent la concrétisation et les exportations en assurent la soutenabilité financière. Loin d’être anarchiques, ces dernières sont encadrées par l’Etat et se situent dans la continuité de notre politique étrangère et de nos engagements internationaux en matière de maîtrise des armements, de désarmement et de non-prolifération.

La France a signé en 2011 un contrat pour vendre deux Mistrals à la Russie, avec une option d'en commander deux autres. Les Mistrals sont des bateaux stratégiques d'invasion pouvant projeter une force de frappe importante, notamment 16 hélicoptères de combat, 60 blindés dont un bataillon de tanks, et 900 soldats. C'était la première fois qu'un membre de l'OTAN acceptait de vendre des armes stratégiques à la Russie, et nos alliés ont exprimé leurs réserves contre cette vente dès le début des négociations. 

Avec l'agression russe en Ukraine, ce contrat est de plus en plus contesté. En Mars la Russie a annexé la Crimée au mépris du droit international et continue de supporter une rébellion dans l'est de l'Ukraine, en fournissant armes et combattants. Vendre des armes sophistiquées à un régime qui veut ouvertement redessiner les frontières de l'Europe par la force n'est sans doute pas la meilleure chose à faire pour la France. Notre gouvernement ne bouge pourtant pas, ignorant les protestations de nos alliés et les manifestations qui se tiennent régulièrement dans le monde entier pour protester contre ce contrat. 

Un contrat illégal d'après la législation européenne  

Cependant, ce contrat pourrait se heurter à la législation européenne. En 1998, l'Union Européenne a adopté un code de conduite sur les exportations d'armes, à l'initiative de la France et de la Grande Bretagne, et ce dispositif est devenu légalement contraignant en 2008, lorsqu'il fut transformé en position commune. Ce code de conduite est composé de huit critères, et le non-respect d'un des critères doit conduire à ne pas octroyer la licence d'exportation. La France se targuant de " jouer un rôle particulièrement actif " pour " promouvoir la transparence et la responsabilité des états membres dans les transferts d'armes vers des pays tiers ", on s'imagine mal qu'elle puisse ne pas respecter cette position commune. 

Les critères de la position commune doivent être remplis par les pays acheteurs. Dans le cas de la Russie, au moins six de ces critères ne sont pas respectés, comme l'a souligné M. Samus du CACDS, un centre de recherche ukrainien spécialisé dans les questions de défense. 

Le deuxième critère de la position commune stipule que les droits de l'homme doivent être respectés dans le pays acheteur, ce qui est loin d'être le cas en Russie, si l'on regarde par exemple la répression qui frappe les opposants et les journalistes. 

Le troisième critère stipule qu'il ne doit pas y avoir de conflit armé à l'intérieur du pays acheteur. D'après M. Samus, cette condition n'est pas remplie en Russie du fait du conflit qui continue dans le Caucase depuis deux décennies. 

Le quatrième critère stipule que la stabilité, la paix et la sécurité dans la région et dans le monde ne doivent pas être mis en danger par le pays acheteur. Ce critère stipule que les pays membres de l'UE ne doivent pas vendre d'armes à des pays susceptibles d'attaquer d'autres états souverains, ou susceptibles de résoudre des questions territoriales par la force. Avec l'annexion par la force de la Crimée, l'occupation illégale de la Crimée et le support à la rébellion dans l'est de l'Ukraine (pour ne parler que de 2014), la Russie ne remplit pas ce critère. 

Le cinquième critère stipule que la France doit prendre en considérations les intérêts des alliés et partenaires de l'Union Européenne. Plusieurs de nos alliés, comme la Pologne et les Pays Baltes, ont répété à plusieurs reprises que cette vente met en danger leur propre sécurité. L'Ukraine, un partenaire de l'Europe depuis la signature de l'accord d'association, est sous occupation russe. Ce critère n'est donc pas rempli. 

Enfin, le sixième critère mentionne les liens du pays acheteur avec le terrorisme, et le respect par le pays acheteur du droit international. La Russie a annexé la Crimée bien qu'elle soit signataire du Mémorandum de Budapest, par lequel l'Ukraine a accepté d'abandonner son arsenal nucléaire contre une garantie de protection de ses frontières par les signataires. La Russie a ainsi remis en question le droit international et les traité de non-prolifération. Ce sixième critère n'est donc pas respecté. 

En plus des problèmes moraux auxquels la France fait face en armant un agresseur qui tente de redessiner les frontières de l'Europe par la force, en plus des problèmes de confiance que cela peut causer chez nos alliés, il y a donc également un problème juridique. En vendant ces Mistrals à la Russie, la France enfreindrait la loi européenne, et fragiliserait du même coup la crédibilité des institutions et des valeurs de l'UE. 

La procédure et les recours possibles 

Cette position commune est-elle vraiment contraignante légalement ? Hervé Morin, alors Ministre de la Défense, dans une réponse à l'assemblée nationale le 2 Février 2010, a ainsi répondu à cette question : " Cette position commune constituant un acte juridiquement contraignant qui ne nécessite pas l'adoption de mesures nationales de transposition, elle s'impose donc directement à l'administration française (...).En conséquence, les avis de la commission interministérielle pour l'étude des exportations de matériels de guerre (CIEEMG), avant la délivrance de tout agrément préalable, prennent ainsi rigoureusement en compte les dispositions des embargos et des mesures restrictives en vigueur, sur la base des listes exhaustives et actualisées des résolutions des Nations Unies et des positions communes de l'Union Européenne ". 

D'après cette réponse, la CIEEMG serait donc tenue de bloquer l'exportation des Mistrals, sur la base de la position commune de l'Union Européenne. 

Les questions de défense relevant de la souveraineté nationale et étant sensibles, il se peut que le gouvernement prenne malgré tout la décision d'ignorer cette législation et d'exporter les Mistrals vers la Russie. Cependant, selon Sylvie Matelly, ce code est juridiquement contraignant et a donc valeur de loi. Ainsi, " tout citoyen européen pourrait dans l'absolu porter plainte contre un État européen qui ne respecterait pas ce texte. ". D'après elle, faire aboutir une telle plainte contre l'état serait difficile, mais le risque de telles plaintes n'est " absolument pas nul, ni pour les états, ni pour les entreprises ". Malgré tous les efforts du gouvernement, la saga des Mistrals pourrait donc avoir des rebondissements inattendus.