Cet article est le troisième d’une série consacrée à la réforme du système américain de contrôle des exportations de matériels de défense. Après avoir présenté la réforme et en avoir évalué les conséquences générales pour l’industrie européenne, nous nous penchons sur le cas particulier des satellites.

Le traitement spécial du domaine spatial

Depuis 1999 (Rapport Cox sur les préoccupations en matière de sécurité envers la Chine, puis loi Storm Thurmond), satellites commerciaux et composants avaient été placés sur l’USML, interdisant ainsi leur exportation hors des États-Unis. L’industrie spatiale américaine, emmenée par plusieurs syndicats professionnels (l’Aerospace Industries Association et la Satellite Industry Association en particulier) exerçait depuis un fort lobby : en effet, la difficulté, voire l’impossibilité de l’industrie non américaine, européenne en particulier, d’obtenir des composants américains pour des certains clients avait conduit celle-ci à développer des satellites dits ITAR-free, n’intégrant pas de composants américains.

Cette législation sur les satellites et la réaction industrielle européenne aurait, selon le lobby industriel américain, eu un impact dévastateur sur ce secteur, faisant chuter sa part de marché de 65 à 30 % et perdre 21 milliards de dollars de revenus en 10 ans et 9 000 emplois par an.

Sensible aux demandes de son industrie, le Congrès restait cependant inquiet sur les risques liés à la politique de contrôle des exportations des matériels spatiaux : celui-ci s’est vu rassuré suite à une évaluation conduite conjointement par les départements d’État et de la Défense qui conclût en avril 2012 [1] à effectivement proposer l’autorisation d’exportation des satellites de communication (sans composant classifié) ou de télédétection (en deçà d’un certain niveau de performance), et ce, en excluant strictement certains pays bien ciblés, la Chine, la Corée du Nord ainsi que tout pays sponsor d’activités à nature terroriste.

Le Congrès américain a finalement fait en décembre 2012 un grand pas en avant pour réformer le régime de contrôle des exportations des satellites quand il a autorisé dans la loi de finances du budget 2013 de la défense [2] le transfert des satellites commerciaux de l’USML vers la CCL, assortissant cette autorisation de demandes d’évaluation des exemptions relatives aux pays et des garanties qu’elles présentent d’une part, et du contrôle de l’utilisation finale (End-Use Monitoring) des satellites et articles associés exportés d’autre part.

Depuis, il aura fallu près de 18 mois pour que le gouvernement mène à bien son travail de ré-écriture de l’ITAR et de l’EAR pour prendre en compte cet assouplissement du système et les demandes du Congrès associées : c’est finalement le 13 mai 2014 que les textes amendant l’USML et la CCL pour le domaine spatial ont été publiés, pour une entrée en vigueur 180 jours plus tard.

Pratiquement, et comme pour le reste de l’USML, certains articles ont été transférés de l’USML vers la CCL : les satellites commerciaux et ceux de télédétection de performance inférieure à certains niveaux ont été retirés de l’USML et de la juridiction ITAR conduite par le Département d’État vers la nouvelle catégorie d’articles dite 500-Series [3] de la CCL. C’est désormais le Département du Commerce qui contrôlera les exportations de ces articles.

Le concept de l’ITAR-free reste pertinent

Cette libéralisation des exportations des satellites américains doit-elle être considérée comme une menace, en particulier pour l'industrie européenne qui s'était fait forte en développant une spécialité, le satellite ITAR-free, et qui se retrouvera bientôt à nouveau en concurrence directe avec l'industrie américaine ?

À bien y regarder, la réforme du contrôle des exportations des satellites n’est peut-être pas aussi salutaire pour l’industrie spatiale américaine qu’elle ne l’espérait et le concept de satellites ITAR-free sur lequel surfe l’industrie européenne garde toute sa pertinence pour le futur. On peut en effet pointer du doigt certains des biais de la réforme qui, en y réfléchissant, ne résolvent pas tout à fait les difficultés du système tel qu’il était jusqu’à aujourd’hui critiqué par l’industrie américaine spatiale.

Rappelons la règle importante de l’ITAR qui est celle du see-through : tout système incorporant un composant ITAR devient à son tour ITAR. Celle règle n’était avant la réforme propre qu’à l’ITAR ; pratiquement, la réforme étend cette règle qui devient maintenant également applicable à l’EAR.

En effet, les articles des sous-catégories 500 (domaine spatial) ou même 600 (autres domaines) de la CCL qui ont été transférés de l’USML, se verront appliquer un pourcentage pour la règle de minimis [4] de 0 % pour les exportations vers la Chine et une vingtaine d'autres pays sous embargo américain ; de fait, ce pourcentage de 0 % crée une règle totalement équivalente à celle du see-through au sein de l’EAR pour l’exportation de ces articles vers les pays en question. Notons par ailleurs que l’exemption Strategic Trade Authorization ne soulage pas cette règle de mininis de 0 %, car ces mêmes pays sont naturellement exclus de l’exemption.

Cette règle du see-through avait été la motivation principale du développement de satellites ITAR-free par l’industrie européenne ; maintenant qu’elle s’étend à l’EAR, on peut penser que l’industrie européenne poursuivra ses efforts pour que les satellites qu'elle développe et exporte soient également 500-series-free.

Ainsi, la réforme peut sembler être une menace pour l’industrie européenne ; elle reste plus sûrement une opportunité dans le domaine des satellites qu’elle devra poursuivre à entretenir.

Notes

[1] Rapport DoS-DoD dit "1248", Risk Assessment of US Space Export Control Policy.

[2] HR 4310 – National Defense Authorization Act for FY2013.

[3] Spécifiquement identifiée sous le numéro de classification ECCN 9x515.

[4] Règle fixant le pourcentage de sous-systèmes demandant une licence en dessous duquel l’exportation d'un système intégrant ces sous-systèmes est autorisée sans licence.

Cet article est le premier article consacré à la réforme du système américain de contrôle des exportations de matériels de défense. Il se penche sur la réforme en elle-même. Un second article est quant à lui consacré aux conséquences de cette réforme pour l’industrie européenne. Le cas particulier des satellites est enfin examiné dans un dernier article.

L’indispensable réforme

Les États-Unis disposent d’un système de contrôle des exportations des matériels de défense bien connu des industriels du domaine sous l’acronyme un peu réducteur d’ITAR. Mis en place dans les années 70 dans un contexte de guerre froide, durci après le 11 septembre, ce système a toujours été accusé d’être complexe, peu efficace, redondant et, cherchant à protéger trop, de diminuer la capacité du pays à focaliser les ressources appelées à diminuer sur les priorités les plus critiques en matière de sécurité. A ces défauts, s’ajoute celui souvent invoqué en dehors des États-Unis et pomme de discorde dans la relation transatlantique, d’être un outil politique de protectionniste industriel, alors qu’il ne s’agit véritablement pour les autorités américaines que d’un outil pour assurer la sécurité du pays.

Annoncée par le Président Obama en janvier 2010 dans le cadre de la National Export Initiative, reprise par le Secrétaire à la Défense Gates trois mois plus tard, la réforme du système de contrôle a été lancée avec pour double objectif d’améliorer la compétitivité et de renforcer la sécurité des États-Unis. Conduite par la Maison-Blanche, soutenue par de nombreuses branches du gouvernement américain [1], cette réforme est depuis plus de 20 ans la tentative la plus approfondie de rénovation d’un système modifié à la marge depuis des années.

Les principes de la réforme

Le système de contrôle américain repose principalement sur deux piliers régulateurs selon la nature des articles (terme recouvrant tout type de marchandise ainsi que les technologies, logiciels, données techniques, services, formations...) : les articles militaires sont listés dans l’USML (US Munitions List), régis par l’ITAR (International Traffic in Arms Regulations) et administrés par le Département d’État ; les articles commerciaux ou à usage dual sont quant eux listés dans la CCL (Commerce Controlled List), régis par l’EAR (Export Administration Regulations) et administrés par le Département du Commerce.

La réforme entend résoudre les défauts du système en s’attaquant tout d’abord à cette bicéphalie et donc à ses points d’entrée, les listes CCL et USML, qui déterminent la nature des articles à exporter et le régime qui en régulera les transferts. La CCL, qualifiée de positive, est une liste exhaustive qui utilise des spécifications détaillées de performances [2]. Par opposition, l’USML, considérée en priorité vis-à-vis de la CCL lors de la détermination de la juridiction, est une liste générale d’articles inclus selon des critères de conception et d’utilisation, incluant les systèmes entiers jusqu’au moindre boulon ou composant électronique [3] ; elle laisse une large place à l’ambiguïté et à l’interprétation subjective du régulateur. La détermination de la liste à considérer peut être difficile et source de doute. Ces listes sont par ailleurs accompagnées de nombreux niveaux de contrôle liés aux pays destinataires des articles et d’une multitude d’exceptions (ITAR) et d’exemptions (EAR).

Globalement, le système était jusqu’alors surchargé par ces deux listes exhaustives d’articles à contrôler, 95 % des demandes de licences étant faciles à traiter et accordées, car issues de pays européens ou de l’OTAN. La réforme se propose donc de se concentrer sur les 5 % difficiles représentant les cas – articles et/ou destinations – sensibles afin d’éviter un gaspillage important en ressources et pouvoir travailler en priorité sur les transferts de technologies ayant un réel impact pour la sécurité nationale. Pour cela, il était envisagé d’identifier une liste unique hiérarchisée (tiered) en fonction de la sensibilité des articles qui permettrait de protéger les "joyaux de la couronne" et sur laquelle s’appuierait le système de contrôle.

Le deuxième aspect sur lequel la réforme s’attaque est "l’amalgame byzantin d’autorités, de rôles et de missions éparpillés au sein du gouvernement, appareil bureaucratique qui a poussé sur le dos du contrôle des exportations, diffus et confus, induisant erreurs et conflits internes et qui favorise les lacunes dans le dispositif dont profite certains intérêts contraires à la sécurité du pays" (Robert Gates, avril 2010). L’objectif de la réforme est ici la mise en place d’une entité de licence unique en charge de la juridiction des biens tout autant militaires que duaux civilo-militaires, d’une entité de contrôle unique, ainsi que d’un système d’information unique permettant de consolider les informations, en particulier eu égard aux utilisateurs impliqués dans les activités contraires à la sécurité du pays.

Un principe de réalisme

Les objectifs relatifs aux quatre singularités envisagées étaient extrêmement ambitieux à plusieurs titres, celui relatif à la liste unique principalement. Celles-ci ont des structures totalement différentes, technologies pour la CCL, applications pour l’USML, et nécessitent un travail d’alignement complet avant toute fusion éventuelle.

L’objectif de liste unique hiérarchisée a été provisoirement abandonné et il a été décidé fin 2011 de procéder à une étape intermédiaire où les listes seraient amendées selon deux principes afin de préparer une fusion ultérieure des listes, aujourd’hui qualifiée d’éventuelle :

- Clarification des frontières (bright lines) entre listes pour réduire les incertitudes tant du côté de l’industrie que du gouvernement et faciliter l’accord des licences,

- Liste militaire qualifiée de plus positive où les articles inclus sont précisément décrits en lieu et place des descriptions génériques actuelles, incluant automatiquement tous les sous-systèmes, composants et accessoires.

Dans cet esprit, le gouvernement américain a travaillé sur une simplification de l’USML par transfert des articles les moins sensibles vers la CCL et création de nouvelles catégories (dites 600-Series) hébergeant les articles transférés. Il met en œuvre une méthode originale et transparente de concertation avec l’industrie, par publication des propositions de modifications et appel à commentaires de la part du public et des industriels sur la manière de rendre l’USML plus positive. À ce jour, la quasi-totalité de chacune des listes a fait l’objet d’amendements qui sont entrés ou entrent progressivement en vigueur, un jalon important ayant été franchi le 13 mai 2014 lors de la publication des amendements concernant les satellites. Ceci a naturellement conduit à un allègement considérable de l’USML par transfert de centaines de milliers d’articles : l’administration a par exemple estimé à 75 % en valeur le taux de transfert des articles concernant avions et leurs moteurs.

Afin de maintenir un certain contrôle sur les articles transférés vers la CCL, l’exemption spécifique Strategic Trade Authorization (STA) a été créée : celle-ci allège le processus de licence pour certains articles et pour 36 pays (dont la France) considérés comme alliés des États-Unis. Développée dans le but de renforcer l’interopérabilité inter-alliés, cette exemption élimine les délais de décision et des incertitudes, et raccourcit donc ceux entre commande et livraison.

Les modifications de l’ITAR et de l’EAR ont enfin permis de clarifier certaines définitions couramment utilisées dans les listes et qui paradoxalement ne faisaient jusqu’à présent l’objet de définitions consolidées entre chacune des listes, en particulier celle des défenses services ou des articles specially designed.

Et ensuite...

La route vers le système plus agile, transparent, prédictible et efficace voulu par Robert Gates est encore longue. Des progrès considérables ont cependant été apportés au système. À terme, la réforme sera sans doute source de menaces, mais aussi d’opportunités : il est donc important de rester attentif et vigilant et suivre sa mise en oeuvre afin de contrer les premières et de profiter des secondes, et actif en suivant les évolutions, voire en participant par des contributions aux propositions de modifications.

Notes :

[1] On utilisera ici pour "administration" et "gouvernement" les significations américaines inverses par rapport à celles nationales.

[2] Par exemple : MMIC power amplifier rated for operations at frequencies exceeding 31.8GHz up to and including 37.5 GHz and with an average output greater than 0.1nW (CCL/ECCN 3A001-b.2.d).

[3] Par exemple : Spacecraft, including communications satellites, remote sensing satellites, scientific satellites, research satellites, navigation satellites, experimental and multi-missions satellites (USML/Cat.XV-a).