photo Thomas Goisque
A ce jour, l’OCCAR gère huit programmes dont l’A400M, le TIGRE, les frégates FREMM et, dernier en date, une partie du programme satellitaire MUSIS[3]. L’ensemble[4] représente un portefeuille de près de 45 milliards d’euros pour un budget opérationnel annuel en 2011 d’un peu moins de 4 milliards d’euros et un effectif d’environ 220 personnes.
Certains pays, qui ne sont pas membres de l’OCCAR, y sont impliqués. L’OCCAR est ainsi ouvert à des participations par programme que ce soit des pays de l’UE (Pays-Bas pour le véhicule blindé BOXER, Pologne et Suède pour ESSOR[5]) ou non (Turquie pour l’A400M). La représentation de ses pays est ouverte au sein des divisions programmes concernées et elle est assurée jusqu’au niveau du conseil de programme, niveau décisionnel le plus élevé et équivalent du conseil de surveillance pour un programme donné.
Enfin, certains pays ont le statut d’observateur au titre de clients export. Ce fut le cas de l’Afrique du Sud avant d’annuler sa commande d’A400M, cela devrait être bientôt le cas de la Malaisie là encore pour l’A400M et l’Australie est observateur sur le TIGRE depuis mi-2009. Bien que ne donnant pas le droit de vote, le statut d’observateur donne à un pays la possibilité de participer à l’ensemble des groupes de travail Nations-OCCAR-Industriel pour le programme considéré. Ce statut fait l’objet d’un accord au cas par cas, il peut prévoir la mise en place de personnel d’un pays participant dédié à ces relations. A ce jour c’est un total de treize pays dont trois non-membres de l’UE qui ont été ou sont impliqués dans les activités de l’OCCAR.
Un positionnement institutionnel bien établi à partir de partenariats
A l’échelle européenne, l’OCCAR s’est aujourd’hui positionnée de manière formelle avec la volonté d’éviter les doublons autant que se peut et de travailler en complémentarité avec les autres acteurs majeurs internationaux de la défense que sont l’AED (Agence Européenne de la Défense) et l’OTAN.
Il convient tout d’abord de bien comprendre que, pour les programmes dont elle a la charge, l’OCCAR reprend certaines prérogatives normalement dévolues aux organismes nationaux comme la DGA en France, le BWB[6] en Allemagne ou le DE&S[7] au Royaume-Uni en se substituant partiellement à eux. Si les experts nationaux, des EDPIs[8] pour prendre le cas de la France, participent aux groupes de travail mis en place et coordonnés par l’OCCAR, ils ont un rôle limité en théorie au soutien de la division de programme.
Au niveau européen, il convient de bien distinguer l’OCCAR de l’AED, les deux structures étant partenaires et travaillant de manière complémentaire. L’AED est une création postérieure (2004) à l’OCCAR. Située à Bruxelles elle regroupe l’ensemble des 27 membres de l’UE excepté le Danemark. Elle est armée par une centaine de personnes, et son budget pour 2011 est de l’ordre de 30 millions d’euros[9]. L’AED travaille à identifier les besoins capacitaires européens de défense, à faire progresser les possibilités de coopérations en cherchant à harmoniser les demandes et les politiques nationales d’armement, à mettre en valeur des complémentarités étatiques et industrielles et enfin à améliorer la standardisation des forces européennes.
Sous l’impulsion de la présidence française de l’UE durant le second semestre 2008, les ministres européens de la Défense ont rédigé une déclaration qui confirme l’OCCAR dans son rôle de bras exécutif de l’AED pour la conduite des projets de la conception à la production. Cette déclaration est le préalable à un arrangement administratif complet, toujours en cours de validation, entre les deux structures.
Le travail de l’AED peut également couvrir des phases de R&T et des études de réduction de risques mais elle n’a pas vocation à conduire des programmes. Elle passe pour cela la main à l’OCCAR comme ce fut le cas sur les programmes ESSOR et MUSIS. Ces deux programmes illustrent la complémentarité des deux structures: l’AED se positionne en amont de l’OCCAR.
En aval, on trouve l’agence otanienne NAMSA (NATO Maintenance and Supply Agency) basé au Luxembourg. En effet, pour la phase de soutien en service des matériels après les phases de développement et de production, cette dernière propose une large gamme de services logistiques comme par exemple la gestion des rechanges et des données associées. Des contrats spécifiques ont ainsi été passés par l’OCCAR à la NAMSA pour les programmes COBRA et TIGRE sur la base générale du MoU (Memorendum of Understanding) existant entre les deux organismes.
Cependant, l’OCCAR, par sa vocation à être capable d’assurer la responsabilité d’un programme sur l’ensemble de son cycle de vie, développe en interne certaines compétences pour répondre aux besoins du soutien commun en service.
Toujours au niveau de l’OTAN, un accord de sécurité signé en 2009 entre les deux organisations définit le cadre pour le partage des documents et des données classifiés mettant fin à un problème pratique pénalisant jusqu’à alors.
Le rôle de l’OCCAR est enfin comparable à celui d’autres agences de l’OTAN comme la NAHEMA (NATO Helicopter Management Agency) responsable du programme NH90 ou la NETMA (NATO EUROFIGHTER and TORNADO Management Agency).
Se pose maintenant la question de l’évaluation de l’OCCAR par rapport aux autres agences de programme.
« Les programmes OCCAR comme FSAF (Famille de missiles Sol-Air Futurs) et FREMM progressent sans souci majeur » (crédit photo : DCNS, 2011)
Des résultats encourageants certains mais ternis par l’A400M
Avec des matériels acquis sous sa responsabilité donnant satisfaction en opération, l’OCCAR a prouvé son aptitude à jouer son rôle. Cependant, les dérives du programme A400M ont mis à jour certaines limites dans le domaine de son management en termes de capacité et de réactivité décisionnelle.
La finalité de produire un système d’armes étant de l’utiliser dans les forces, le fait que le TIGRE (pour la France), le radar COBRA (pour le Royaume-Uni) et le BOXER (pour l’Allemagne) soient aujourd’hui déployés en opérations[10] représente autant de réussites opérationnelles pour l’OCCAR.
Les autres programmes OCCAR comme FSAF (Famille de missiles Sol-Air Futurs) et FREMM progressent sans souci majeur et, quant à l’A400M, 2011 a vu la conclusion d’un accord[11] entre l’ensemble des parties après deux ans de renégociation du contrat commercial initial de 2003.
Concernant ce programme, il est vrai qu’il doit faire face à des dérives significatives financières (de l’ordre de 40% dont 20% à la charge des états) et calendaires (4 ans), néanmoins il faut rappeler que c’est un programme particulièrement ambitieux et structurant, le plus important jamais lancé dans le cadre de l’Europe de la défense avec sept pays et un budget initial supérieur à 20 milliards d’euros (HT). Comme souvent, les fautes sont partagées à commencer par une sous-estimation des défis inhérents au projet par le maître d’œuvre Airbus, le consortium motoriste EPI[12] et par Thalès (en charge entre autre du FMS[13]). Cela a aussi mis à jour certaines limites plutôt que des déficiences dans le management du programme par l’OCCAR. Aujourd’hui, les essais en vol se déroulent de manière très satisfaisante et, bien que la question du périmètre et du coût du contrat de soutien initial devienne très délicate, on peut penser qu’au final ce programme sera considéré comme une grande réussite opérationnelle et industrielle pour l’Europe.
Chaque division programme de l’OCCAR possède des ingénieurs, des opérationnels mais aussi en général des financiers et des commerciaux donnant ainsi au manager de programme qui est à sa tête, grâce au soutien de la section centrale à Bonn, l’ensemble des expertises nécessaires à la conduite de celui-ci. De plus, à l’inverse de certaines agences de l’OTAN, un poste n’est pas réservé à un pays mais il est honoré à l’issue d’un processus de sélection où sont mis en concurrence les candidats des pays participants. Ceci assure un recrutement adéquat et répondant immédiatement au besoin. La France est bien représentée par le nombre et l’importance de postes occupés par ses ingénieurs DGA mais aussi ses officiers des forces qui apportent une vraie plus value grâce à leur expérience opérationnelle.
L’OCCAR au travers de ses divisions programmes agit en tant maître d’ouvrage délégué pour les Etats. Les pays participants gardent un contrôle particulièrement strict des décisions modifiant contractuellement les paramètres financiers, calendaires ou techniques. Autant ce principe se comprend à la création d’une nouvelle organisation, compte-tenu des réticences naturelles face à un certain abandon de souveraineté, autant il peut devenir une faiblesse pour la conduite des programmes. Et c’est ce qui s’est passé sur l’A400M comme l’a relevé le rapport du sénat[14] français sur le sujet. Cela ralentit, voire bloque, les processus décisionnels et engendre de manière exagérée des discussions entre les nations au détriment de celles qui doivent être menées avec les industriels.
Les règles de l’OCCAR prévoient pourtant la possibilité d’agir avec une marge relative d’autonomie vis à vis des nations. Certaines décisions peuvent être prises directement par le manager de programme ou le directeur de l’agence et, pour les sujets majeurs, hormis les questions de coûts, le recours à l’unanimité n’est pas obligatoire car une majorité qualifiée peut suffire. Cependant, cette marge de manœuvre n’est pas suffisante et elle est rarement utilisée pour éviter de crisper les relations.
En se tournant vers l’avenir, l’amélioration de ces aspects de management constitue un des vrais enjeux pour l’OCCAR.
Une mue à effectuer pour profiter d’un contexte favorable
Les programmes menés en coopération devraient continuer à croître et bénéficier à l’OCCAR. De son côté, l’organisation devra absolument savoir s’adapter pour arriver à maturité en améliorant son efficacité décisionnelle et en élargissant son périmètre.
Il est indéniable que les divisions programmes de l’OCCAR doivent être plus efficaces dans leur management. Pour cela elles doivent utiliser pleinement leur capacité à faire avancer les projets et les « points ouverts »[15] en prenant des décisions en interne grâce à un mandat plus large et en utilisant au besoin la majorité qualifiée. Ceci au bénéfice de tous même si de cela peut entraîner des réactions nationales négatives de prime abord. Il faut aussi accroître le pouvoir décisionnel du groupe de travail dit programme (du niveau manager de programme OCCAR – directeur/officier programme national) pour éviter un engorgement à un niveau supérieur dû au traitement de micros-sujets. Le tempo décisionnel de la maîtrise d’ouvrage doit pouvoir suivre sinon devancer celui de la maîtrise d’œuvre.
Avec l’entrée en service des matériels gérés par l’OCCAR comme le TIGRE, la gestion des programmes sur l’ensemble du cycle de vie, y compris la phase soutien en service, est stratégique. L’agence va devoir développer des capacités de gestion et de services dans cette phase qui, faut-il le rappeler ?, est la plus coûteuse sur la durée de vie des matériels d’armement. Elle devra convaincre les Etats de s’entendre sur la création de services de soutien communs (gestion des informations techniques, gestion de configuration, gestion de rechanges…) afin d’obtenir des synergies et des gains de coûts potentiels, au-delà de ceux attendus sur les coûts de développement et de production.
L’OCCAR va aussi continuer à modifier ses interfaces, que ce soit avec la NAMSA mais aussi avec l’AED. Cette dernière a des intérêts communs avec l’OCCAR dans des groupes de travail et de réflexion comme pour l’établissement d’une autorité et de règles européennes militaires en matière de certification et navigabilité des aéronefs. Il en est de même en matière de sécurité au sens système d’information. Pour faciliter un travail plus intégré et une participation croisée plus active, il semble souhaitable, à cet égard, que le service central de l’OCCAR se déplace de Bonn à Bruxelles.
La géométrie de l’OCCAR est amenée à changer avec l’entrée de nouveaux pays membres comme les Pays-Bas, mais il faut l’espérer aussi la Suède[16], et avec la prise en charge de nouveaux programmes. Parmi les prochains programmes identifiés ont peut citer l’AEJPT (Advanced European Jet Pilot Training system) pour la formation future des pilotes de chasse ou encore un démonstrateur technologique de lutte contre les mines maritimes. Ce dernier, dont le projet est porté par le Royaume-Uni et la France, illustre que le récent traité de coopération franco-britannique de Lancaster House[17] ne remet pas en cause l’organisation par sa capacité, telle une boîte à outils, à gérer des projets uniquement bilatéraux. L’implication de l’agence dans les projets puis les programmes européens de drones d’observation et/ou de combat semble enfin un objectif prioritaire si l’on considère les aspects industriels et opérationnels structurants associés.
Dans le cadre de la restructuration de ses agences de programmes, l’OTAN devrait étudier le transfert à l’OCCAR de certains programmes en cours comme le NH90.
photo Gamstat
Représentant 9 milliards d’euros sur 50 d’investissements annuels dans le domaine de la défense en Europe[18], les programmes menés en coopération ne sont pas la panacée. Cependant, la tendance à voir leur part s’accroître semble inexorable compte-tenu des problèmes budgétaires que rencontrent les pays européens. En effet, individuellement, les Etats n’ont plus les moyens de lancer les programmes de renouvellement de leurs équipements. Des programmes en commun permettent de partager les coûts, de faire des économies d’échelles. C’est, par ailleurs, un levier d’harmonisation des matériels au niveau de l’Europe, de rationalisation des moyens d’essais et de la BITD européenne en général.
Dans cette optique et dans un souci d’égalité, l’OCCAR devra prévoir un mécanisme de sanctions contre un pays participant à un programme qui réduit sa commande après que le partage industriel ait eu lieu[19]. Une telle conduite d’un pays est doublement « désagréable » pour les autres participants car elle complique aussi l’atteinte de la cible de production globale (clients de lancement et ventes export) déclenchant les mesures éventuelles de prélèvement export, c’est-à-dire de récupération partielle de mise.
L’OCCAR a une place centrale au côté de l’AED dans le difficile processus de développement de capacités de défense européenne. Il lui faut cependant continuer à s’adapter pour pouvoir démontrer pleinement la pertinence et la pérennité de son modèle. Pour cela, cette organisation doit conserver un cadre ouvert et innovant mais dans une approche plus intégrée et globale, couvrant le mandant du soutien en service. De leur côté, les nations participantes devront accepter et assumer un transfert décisionnel à son profit plus poussé.
Cette évolution requiert une réelle volonté politique commune qui tarde à émerger. Il faut espérer que de manière pragmatique, à l’instar du domaine monétaire, les pays européens acceptent d’aller plus loin dans l’engagement mutuel pour éviter de se retrouver équipés, dans le futur, de manière quasi-exclusive par matériels étrangers (américains voire chinois par la suite).
Notes de bas de page :
[1] Y compris les démonstrateurs technologiques
[2] Directeur National de l’Armement, DGA en France
[3] MUSIS : MUltinational Space-based Imaging System for surveillance, reconnaissance and observation
[4] Réf. :OCCAR Business Plan 2011
[5] ESSOR: European Secure SOftware defined Radio, programme de démonstrateur technologique de radio logicielle
[6] BWB : Bundesamt für Wehrtechnik und Beschaffung
[7] DE&S : Defence Equipment and Support, regroupe les responsabilités d’acquisition et de soutien des matériels
[8] EDPI : Equipe De Programme Intégrée, au sens de l’Instruction Ministérielle 1516
[9] Réf. : http://www.eda.europa.eu
[10] Afghanistan pour les 3, Lybie en plus pour le TIGRE
[11] Signature de l’amendement au contrat le 7 Avril 2011
[12] EPI : EuroProp International, regroupe SNECMA, Rolls-Royce,MTU et ITP
[13] FMS : Flight Management System, véritable « cerveau » de l’appareil
[14] Rapport d’information n°205 de MM. J. Gautier et J-P. Masseret daté du 10 Février 2009 : L’A400M sur le « chemin critique » de l’Europe de la défense
[15] Point ouvert : terme technico-contractuel pour qualifier un élément d’un contrat restant à être finalisé après sa signature pour des raisons de maturité de développement par exemple ou sujet à un processus d’accord spécifique.
[16] La Suède est actuellement le seul pays européen majeur en matière d’armement, signataire de la LoI (Letter of Intend) pour la coopération, non encore membre de l’OCCAR
[17] Traité de coopération en matière de défense et de sécurité, dit de Lancaster House, signé lors du sommet franco-britannique de Londres le 2 Novembre 2010
[18] Réf. : Interview de Patrick Bellouard, directeur de l’OCCAR, pour la tribune.fr datée du 6 Juin 2011
[19] L’Allemagne a ainsi réduit de 60 à 40 sa commande d’A400M (en comptabilisant 13 appareils qui restent achetés mais qui doivent être revendus à la charge de l’industriel)
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