19.11.2014 par M. Dominique de LEGGE - Sénat
Une baisse des crédits budgétaire compensée par la hausse des recettes exceptionnelles
1. Selon la nomenclature de la loi de programmation militaire 2014-2019 (LPM), les crédits budgétaires (CP) de la mission « Défense » passent de 29,6 milliards d’euros en loi de finances initiale pour 2014 à 29,1 milliards d’euros en 2015. En seconde délibération, l’Assemblée nationale a adopté, à l’initiative du Gouvernement, un amendement aggravant cette baisse de 100 millions d’euros. Au total, la baisse des crédits de la mission « Défense » est portée à 600 millions d’euros en CP (- 2 %).
2. En prenant en compte le programme 402 « Excellence technologique des industries de défense », doté en 2014 grâce au second PIA, les crédits inscrits au budget général de l’État pour la mission « Défense » subissent un baisse de 2,1 milliards d’euros en CP, compensée par une hausse équivalente des recettes exceptionnelles, qui sont aléatoires par nature. Les ressources totales de la défense sont ainsi maintenues à 31,4 milliards d’euros, conformément à la LPM.
3. Les recettes exceptionnelles s’élèvent à 2,4 milliards d’euros, dont 230 millions d’euros au titre des cessions immobilières du ministère de la défense et 2,2 milliards d’euros provenant de l’hypothétique cession de la bande de fréquences dite « des 700 MHz ».
4. Les autorisations d’engagement (AE) sont portées de 34 milliards en 2014 à 38,8 milliards en 2015, soit une hausse de 14 %, afin de passer les commandes et marchés prévus par la loi de programmation militaire.
5. Une éventuelle insuffisance des crédits de paiement au cours de l’année 2015 conduirait à des mesures de régulation sur les engagements et remettrait en cause le programme pluriannuel d’investissement et d’acquisition de matériel.
La poursuite des orientations de la loi de programmation militaire 2014-2019
6. Conformément à la LPM, les crédits d’équipement des forces sont portés de 16,4 milliards d’euros en loi de finances initiale 2014 à 16,7 milliards d’euros en 2015. Afin d’améliorer la préparation et l’activité opérationnelle, les crédits consacrés à l’entretien programmé des matériels progressent de près de 4,5% en 2015 par rapport à 2014.
7. Le financement de ces priorités se fonde sur une stabilisation des dépenses de fonctionnement et une diminution de la masse salariale, rendue possible notamment par des réductions d’effectifs (7 500 en 2015), conformément à la trajectoire de la LPM qui prévoit une diminution totale de 34 000 emplois sur la période.
8. Le budget de la défense pour 2015 prévoit que le calendrier de livraison prévu par la LPM sera respecté.
Les points de vigilance pour 2015
9. Les annonces trop tardives des restructurations, comme cela a eu lieu cette année, pénalisent les personnels de la défense et empêchent la bonne programmation de ces opérations essentielles au respect de la LPM.
10. Le calendrier des restructurations pour l’ensemble de la période 2016-2019 doit être fixé et annoncé par le ministre de la défense le plus rapidement possible, idéalement avant la fin de l’année 2015.
11. Les restructurations doivent éviter l’échenillage, privilégier la densification des emprises militaires et permettre ainsi de véritables économies de structure et de soutien.
12. Les dysfonctionnements du moteur de paie LOUVOIS continuent de peser sur les dépenses de personnel de la mission « Défense », qui devraient enregistrer un dépassement de 160 millions d’euros en 2014 par rapport à la prévision. Le remplacement de LOUVOIS ne devrait pas intervenir avant 2017.
13. Le projet Balard subit un léger retard mais sera livré au ministère de la défense pour occupation effective à partir du début de l’année 2015. Le coût semble maîtrisé, les dépassements sur les travaux ayant été compensés par des taux d’intérêt plus favorables que prévus.
Un budget fragile et insincère
14. Malgré un dépassement de près de 650 millions d’euros en 2014, la provision OPEX pour 2015 est inchangée à 450 millions d’euros. Elle sera à nouveau insuffisante en 2015, pour un montant encore indéterminé mais probablement très significatif. En 2014, le financement interministériel met à contribution la mission « Défense » à hauteur de 30 %, pour la couverture du surcoût OPEX comme pour celle des besoins prioritaires des autres missions, soit 10 points de plus que sa part théorique. Il en résulte des annulations de crédits d’équipement prévues par le projet de décret d’avance de fin d’année de 400 millions d’euros en CP.
15. Les annulations de crédit en cours de gestion continuent d’alourdir le report de charges. Le montant des impayés sur service fait constaté à fin 2014 pourrait être porté à 3,8 milliards d’euros, contre 3,4 milliards d’euros fin 2013. Ce montant n’est soutenable ni pour le budget de la défense, ni pour les fournisseurs de la défense.
16. Le calendrier de cession de la bande des 700 MHz présenté dans le projet de loi de finances pour 2015 n’est pas crédible, comme l’admet le ministre de la défense. La prévision de recettes ainsi inscrites sur le CAS «Fréquences » au profit de la défense est insincère : 2,2 milliards d’euros manqueront très probablement à l’appel, ce qui remettrait fondamentalement en cause la loi de programmation militaire 2014-2019, le format d’armée qu’elle vise et les ambitions internationales de la France.
17. Les solutions envisagées par le Gouvernement, notamment la location de matériel militaire au travers d’une « société de projet » financée par des cessions de participations publiques, sont particulièrement douteuses sur le plan technique, juridique et financier.
A la date du 10 octobre 2014, date limite fixée par l’article 49 de la LOLF, votre rapporteur spécial avait reçu 100 % des réponses du ministère de la défense à son questionnaire budgétaire.
Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien (non adoption)
(version en pdf)
19.11.2014 Examen du rapport spécial
Loi de finances pour 2015 - Mission « Défense » et compte d'affectation spéciale « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien, des systèmes et des infrastructures de télécommunications de l'État »
Enfin la commission procède à l'examen du rapport de M. Dominique de Legge, rapporteur spécial, sur la mission « Défense » et le compte d'affectation spéciale « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien, des systèmes et des infrastructures de télécommunications de l'État ».
M. Dominique de Legge, rapporteur spécial. - Facialement, le budget de la défense pour 2015 est conforme à la loi de programmation militaire (LPM) pour les années 2014 à 2019. Les ressources totales de la défense, soit 31,4 milliards d'euros en crédits de paiement, sont stables par rapport à 2014.
La comparaison des budgets 2014 et 2015, programme par programme, est rendue difficile par la réforme, engagée en 2013, de la gouvernance des effectifs du ministère et du pilotage de sa masse salariale.
Conformément à la loi de programmation militaire (LPM), les crédits d'équipement des forces passent de 16,4 milliards d'euros en 2014 à 16,7 milliards d'euros en 2015. Afin d'améliorer la préparation et l'activité opérationnelle, les crédits consacrés à l'entretien programmé des matériels progressent de près de 4,5 %. Les programmes d'armement se poursuivent comme prévu, les autorisations d'engagement de la mission augmentant de 14 %. Cette hausse, conforme à la trajectoire fixée par la LPM, est rendue possible par la stabilisation des dépenses de fonctionnement et une baisse prévue de la masse salariale de 1,9 %. Les réductions d'effectifs sont d'ailleurs engagées selon le rythme fixé par la LPM - 7 500 emplois temps plein (ETP) seront supprimés en 2015 - et de nouvelles restructurations ont été récemment annoncées par le ministre.
Cette façade rassurante cache une réalité bien plus sombre : ce budget est irréaliste et insincère, sur le plan des dépenses comme des ressources.
Le premier des postes de dépenses manifestement sous-évalués est celui des OPEX. Leur coût en 2014 sera d'environ 1,1 milliard d'euros. Malgré ce dépassement de près de 650 millions d'euros, la provision destinée à couvrir ces opérations en 2015 est inchangée à 450 millions d'euros. Or je n'ai pas entendu dire que nous allions nous désengager du Mali, de la Centrafrique ou de l'Irak. Contrairement à ce qu'on a voulu nous faire croire, le ministère de la défense participe au financement des OPEX à hauteur de 30 % à travers la réserve de précaution interministérielle. D'ailleurs, 400 millions d'euros de crédits d'équipement de la mission « Défense » vont être annulés par décret d'avance pour 2014, au titre de la solidarité interministérielle
Les équipements, déjà très anciens, engagés en OPEX subissent une usure accélérée alors que nos forces en ont plus que jamais besoin. La prolongation de leur activité en attendant la livraison de nouveaux matériels pourrait coûter jusqu'à 350 millions d'euros sur la période de programmation, qui ne sont pas prévus au budget. C'est le coût des mesures de régulation des engagements, c'est-à-dire de la temporisation des commandes de nouveaux équipements provoquée par les multiples annulations de crédits que subit la mission « Défense » en cours de gestion.
Les dysfonctionnements du moteur de calcul de paie Louvois continuent de peser sur les dépenses de personnel de cette mission, qui finance l'intégralité du surcoût, selon le principe d'auto-assurance du titre 2 : 160 millions d'euros de crédits de paiement normalement destinés aux investissements seront annulés pour abonder ce titre 2.
La prévision de dépense pour 2015 ne prend pas en compte la probable répétition de ce surcoût, alors que le remplacement de Louvois ne devrait pas intervenir avant 2017. De l'ensemble de ces facteurs, qui se répéteront en 2015, il résulte que le montant des impayés reportés sur l'exercice 2015 pourrait atteindre 3,8 milliards d'euros, contre 3,4 milliards d'euros fin 2013 : la moitié des crédits d'investissement pour 2015 serviront à régler les impayés des exercices précédents, tandis que la moitié des dépenses prévues interviendront grâce à un crédit forcé sur les fournisseurs de la défense. Cette situation n'est soutenable ni pour le budget de la défense, ni pour ses fournisseurs, dont la trésorerie est mise à contribution.
La situation des ressources est tout aussi préoccupante. Pour atteindre les 31,4 milliards d'euros prévus, le budget 2014 avait complété les 29,6 milliards d'euros de crédits budgétaires par une ponction de 1,5 milliard d'euros sur le programme d'investissement d'avenir (PIA) et par 200 millions d'euros de produits de cessions. Contestable au regard des principes puisque les subventions destinées au CEA et au CNES venaient en réalité financer l'annuité 2014 de programmes d'armement déjà engagés, cette mesure avait au moins le mérite d'inscrire des ressources certaines.
La situation est bien différente pour 2015 : les crédits budgétaires proprement dits reviennent de 29,6 à 29,1 milliards d'euros. On cherche les 500 millions d'euros manquants dans des recettes exceptionnelles qui passeraient de 1,7 milliard d'euros en 2014 à 2,3 milliards d'euros en 2015... si elles se réalisaient. Or le contraire est certain, le ministre de la défense lui-même l'a reconnu. Un amendement du Gouvernement a en outre été adopté par l'Assemblée nationale : les crédits budgétaires sont encore réduits de 100 millions d'euros au titre du coup de rabot général.
Les ressources exceptionnelles censées compenser cette baisse viendraient de la vente des fréquences libérées par la TNT. Elle ne se réalisera pas dans le délai imparti. Le Gouvernement travaille actuellement à une solution de rechange : on nous annonce le montage complexe d'une société de projet qui rachèterait des matériels au ministère de la défense pour ensuite les lui louer. Nous ne sommes pas parvenus à obtenir le rapport de l'Inspection générale des finances (IGF) et du contrôleur général des armées (CGA) sur ce sujet. Le problème posé pour l'indépendance de nos armées est manifeste, et d'un strict point de vue budgétaire, cela s'appelle de la cavalerie : il faudra un jour ou l'autre payer le coût de ce support.
La situation est d'autant plus grave que nos forces sont sollicitées au-delà de leurs capacités de régénération : la disponibilité des matériels s'effondre et la préparation des troupes en métropole en souffre. Les lacunes capacitaires se font de plus en plus criantes et les programmes d'armement censés les combler sont compromis par l'impasse financière dans laquelle se trouve la défense. Le ravitaillement en vol est assuré par des Boeing KC135 vieux de presque 60 ans, et dont la disponibilité ne cesse de diminuer. Les véhicules de l'avant blindé (VAB), eux, ont plus de 35 ans.
Quel signal envoyons-nous à nos soldats en siphonnant le financement de ces programmes vitaux pour notre sécurité ? On nous demande de voter un budget présentant 3,8 milliards de reports et 2,2 milliards d'euros de recettes exceptionnelles qui, de l'aveu même du ministre, ne se feront pas ; s'y ajoute le surcoût réel des OPEX, qui se montera à 0,2 ou 0,3 milliard d'euros pour le seul ministère de la défense. Ce budget est insincère à hauteur de 6 à 6, 2 milliards d'euros sur un total de 31 milliards d'euros.
Nous pourrions être tentés de faire confiance au Gouvernement, mais la nouvelle dégradation budgétaire dont l'Assemblée a été le théâtre la semaine dernière nous l'interdit. C'est un signe suffisamment grave pour que je vous invite, à regret, à ne pas voter à ce stade les crédits de la mission « Défense ». Nous nous associerions par-là à un mensonge d'État.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - La tradition, pour la majorité sénatoriale, était de voter ou de s'abstenir sur les crédits de la défense. La gravité des éléments rapportés par Dominique de Legge la remet en cause. La France est sans doute le pays le plus engagé à l'extérieur. Certaines novations budgétaires sont inadmissibles : l'équilibre de ce budget repose sur des recettes exceptionnelles et aléatoires, pour ne pas dire illusoires. Il est donc insincère. Quant à l'idée d'une société de projet, si le ministère de la défense recourt déjà à des partenariats public privé (PPP), nous ne les avons jamais étendus aux armes létales. Nous sommes tout simplement en présence d'une technique de débudgétisation appliquée à l'armement. J'appelle à contrecoeur l'attention du Gouvernement sur la gravité de ses choix.
M. Vincent Capo-Canellas. - Je salue la lucidité de ce rapport. Je m'étais opposé à la loi de programmation militaire, qui promettait son lot de désillusions. La théorie des recettes exceptionnelles ne peut reposer que sur la durée ; à défaut, elle fait peser un risque important sur notre outil de défense, sur l'industrie, qui pâtit durement de l'absence de grands programmes, et bien sûr sur la situation de nos soldats présents sur différents fronts. L'idée de location de matériels ne doit pas être rejetée a priori, mais étudiée avec prudence.
M. Philippe Dallier. - Je crains de voir venir le moment où, après un événement grave sur un théâtre d'opérations extérieur, le matériel sera incriminé et où l'on nous demandera ce que nous avons fait. Nous ne sommes pas à la hauteur du courage de ceux que nous envoyons en opérations extérieures. Nous le répéterons avec force dans l'hémicycle : il n'est pas question pour nous d'approuver ces crédits.
M. Jean Germain. - Refuser les crédits de la défense nationale serait très grave à l'heure où la France, conformément à la tradition suivie depuis le général de Gaulle, est engagée seule dans plusieurs opérations extérieures. Nous devons pouvoir continuer à moderniser notre armée et à faire fonctionner l'industrie de la défense. Atteindre un consensus sur ces trois points suppose des équilibres complexes. Le sujet n'est pas uniquement budgétaire et comptable. Chacun en conviendra, le ministre de la défense se bat pour maintenir les capacités de l'armée française. C'est pourquoi je suis moins réservé que vous sur l'accélération des commandes à nos industries - Airbus Group, Dassault, Thales, Safran, la DCNS, le groupe de formation DCI...
La France vient de recevoir de l'Arabie saoudite une commande de 3 milliards de dollars de matériel militaire destiné au Liban. Nous pourrions créer un Special Purpose Vehicle (SPV), suivant l'exemple des États-Unis et d'Israël, afin de financer des achats d'armement moderne. Il ne s'agirait pas d'une société privée : l'État y détiendrait, moyennant 2 milliards d'euros ou 2,5 milliards d'euros, une minorité de blocage. Ce mode de financement de matériel militaire sophistiqué ne peut être écarté d'un revers de main. Avant d'entrer en guerre en 1917, les Américains ont acheté des chars Renault : cette réussite de Clemenceau a largement contribué à financer l'effort de guerre. Clemenceau ou de Gaulle ne sont pas des symboles de déclin.
M. Maurice Vincent. - Dispose-t-on d'une évaluation consolidée du coût de l'opération Louvois ? Je suis plus circonspect que vous sur celui du projet Balard. Les PPP ont fait l'objet d'évaluations critiques, notamment par le Sénat. Pour Balard, vous nous dites que le surcoût des travaux pourrait être compensé par la faiblesse des taux d'intérêt, en quelque sorte par accident. Ce n'est pas un argument que l'on peut retenir. S'il faut compter sur une baisse hypothétique sur les prochaines années, on peut se faire du souci.
M. Roger Karoutchi. - Le président Wilson aurait aussi voulu que les Américains participent à la SDN, monsieur Germain. J'ai toujours voté les crédits de la défense, ou bien je me suis abstenu, quels que soient les gouvernements. C'est donc avec amertume que je me dispose à voter contre, en dépit de mon estime pour Jean-Yves Le Drian. Le chef d'état-major nous dit que nos soldats n'ont plus les moyens de s'entraîner et de faire sortir les blindés des casernes. On ne peut demander à notre armée d'être partout présente pour défendre nos valeurs tout en lui en refusant les moyens. Mon refus sera un vote d'appel au Gouvernement : la rigueur budgétaire ne doit pas compromettre notre défense, ce serait pour nous parlementaires une responsabilité dramatique.
M. François Marc. - Je voterai ces crédits pour démontrer la mobilisation de nos forces politiques au côté de nos forces militaires, malgré les arbitrages douloureux auxquels il nous faut consentir. Que pense le rapporteur spécial des mutualisations à l'échelle européenne ?
M. Vincent Delahaye. - Réticent sur les PPP, je m'étais opposé à la désastreuse opération Balard. Je suis très réservé, pour les mêmes raisons, au recours à des sociétés pour louer du matériel. C'est une usine à gaz imaginée pour dissimuler l'insincérité de ce budget, que je ne voterai pas.
M. Claude Raynal. - La droite est pourtant coutumière du recours aux PPP, notamment dans ses politiques locales. Il ne s'agit ici que d'un système financier remplaçant des acquisitions par des locations. Il serait intéressant de comparer l'effort de la France pour sa défense à celui de l'Allemagne...
La France consent un effort considérable au nom de toute l'Europe. Chaque rapporteur a fait une proposition de réduction de crédits. Quelle augmentation préconiseriez-vous ici ?
M. Dominique de Legge, rapporteur spécial. - Le problème est bien, comme l'a dit le rapporteur général, celui de l'adéquation entre nos ambitions et nos moyens. La société de projet ne figure pas dans le budget que nous votons : l'évoquer revient à reconnaître que les recettes exceptionnelles inscrites dans ce budget ne se feront pas.
Nous n'avons pas obtenu communication du rapport que le Gouvernement a demandé à l'IGF - cela finira par un contrôle sur place et sur pièces. S'agirait-il de sociétés publiques ou privées ? Comment peut-on incriminer le PPP de Balard et en proposer de nouveaux pour l'armement ?
L'opération Louvois est un désastre dont nous subissons les conséquences. Le remplacement a été décidé fin 2013, la bascule aura lieu en 2017. Le coût exact semble difficile à obtenir. Se pose dans l'immédiat la difficulté de recalculer toutes les fiches de paye : si certains n'ont pas touché leur dû, beaucoup ont bénéficié de trop-perçus - qui ne reviendront pas dans le budget des armées.
M. Gérard Longuet. - Le logiciel Louvois a d'abord été testé de manière satisfaisante dans le service de santé des armées, qui compte 10 000 fonctionnaires. Puis il a été utilisé dans l'armée de terre. Il est très vite apparu qu'il n'était pas adapté à la complexité du paiement des soldats en campagne. Cela ne concernait théoriquement que 1,5 à 2 % des effectifs... mais jamais les mêmes ! En réalité, tous les soldats étaient susceptibles d'être affectés. Les épouses des militaires lésés se sont mobilisées pour réclamer à l'Etat les sommes non versées. A l'inverse, les engagés volontaires qui ont bénéficié de trop-versé ont quitté l'armée au terme de leur contrat sans rien signaler et le recouvrement des sommes payées à tort supposait des procédures complexes. Dans la marine, la mise en place de Louvois, demandée par l'État-major, s'est bien déroulée.
Grâce à Louvois, l'on aurait pu supprimer 800 emplois administratifs, soit l'équivalent d'un régiment qui aurait ainsi été sauvé. Le système n'a pas fonctionné car la paie du soldat est diabolique : chaque mouvement, chaque sortie du quartier ou de la caserne, chaque entrainement engendre des indemnisations dont le montant est variable et imprévisible. Le logiciel était adapté pour des petits effectifs mais non pour de grands effectifs centralisés.
M. Dominique de Legge, rapporteur spécial. - La défense européenne n'est pas un élément nouveau. Il est loisible d'inscrire en recette exceptionnelle des contributions de nos alliés ; il appartient au Gouvernement de se rapprocher de ceux-ci pour garantir la recette attendue. En l'état actuel des choses, le budget est totalement déséquilibré.
Je partage l'analyse de François Marc selon laquelle il faut démontrer la mobilisation des forces politiques malgré les arbitrages. Mais de quelle mobilisation parle-t-on lorsque, la semaine dernière, l'Assemblée nationale a adopté en seconde délibération un amendement diminuant les crédits des armées ? Il est excessivement grave de continuer à inscrire des recettes dont chacun sait, y compris le ministre, qu'elles sont inexistantes.
Comme Jean Germain, je suis gêné de conclure à la non adoption de ces crédits mais c'est le meilleur service à rendre à nos armées. Nous ne pouvons laisser croire que nous pensons ce budget réaliste. Je veux espérer que, lors de la discussion en séance plénière, le Gouvernement annoncera qu'il va respecter la loi de programmation militaire et qu'il pourra trouver dans un délai raisonnable les 2,3 milliards d'euros de recettes exceptionnelles qui manquent actuellement. Nous reverrons alors notre position. En l'état du projet de Jean-Yves Le Drian, nous avons toutes les raisons de penser que cette recette n'existera pas en 2015. Ce vote est un appel au Gouvernement à se ressaisir et à dire la vérité au moment où nos forces armées sont engagées au péril de leurs vies.
À l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat ne pas adopter les crédits de la mission « Défense ».
M. Dominique de Legge, rapporteur spécial. - Les crédits du CAS sont tout aussi insincères. Je recommande le même vote.
La commission décide de proposer au Sénat de ne pas adopter les crédits du compte d'affectation spéciale « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien, des systèmes et des infrastructures de télécommunications de l'État ».
La réunion est levée à 16h45.
Le compte rendu de cette réunion sera publié ultérieurement.
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