Le présent projet de loi actualisant la programmation militaire est soumis à notre Assemblée avant toute chose parce qu’il est nécessaire et urgent de traduire les décisions prises par le Président de la République lors du Conseil de défense du 29 avril 2015, tirant les conséquences du niveau exceptionnel d’engagement opérationnel de nos forces, à l’étranger comme sur le territoire national.
Il n’en reste pas moins que cet exercice nouveau d’adaptation était déjà prévu par les textes. La notion d’actualisation de la programmation militaire a en effet été introduite pour la première fois à l’occasion de l’examen de la loi de programmation militaire (LPM) 2014-2019. Son article 6 prévoit que des actualisations seront réalisées, dont la première avant la fin de l’année 2015. Cette disposition, introduite par le Sénat en première lecture, s’inscrivait dans un ensemble plus large de mesures de contrôle et de clauses de sauvegarde destinées à s’assurer d’une bonne exécution de la LPM.
La LPM votée en 2013 prévoyait une stabilisation des crédits jusqu’en 2016, préalablement à une remontée progressive et modérée des moyens consacrés à la mission « Défense » à partir de 2017. L’ampleur du mouvement opéré dans le présent projet de loi mérite donc d’être particulièrement soulignée. Il est en effet proposé que la fameuse « courbe en J » des crédits soit d’une part nettement plus prononcée, avec l’affectation de 3,8 milliards d’euros de crédits budgétaires supplémentaires, et d’autre part plus précoce, avec une augmentation de 600 millions d’euros dès 2016. En outre, le mouvement de réduction des effectifs est très profondément revu, avec une moindre déflation de ces derniers représentant 18 750 effectifs sur la durée de la programmation. Les effets de la poursuite de la rénovation de l’organisation du ministère de la Défense sont donc partiellement compensés par un effort très significatif de recrutement au profit principalement de la force opérationnelle terrestre, mais aussi pour le renforcement de capacités critiques comme le renseignement et la cyberdéfense.
La mise en œuvre d’une actualisation d’une telle ampleur est rendue d’autant plus aisée que le cadre d’ensemble fixé par le Livre blanc de 2013 et la loi de programmation militaire reste parfaitement pertinent s’agissant des menaces pesant sur la sécurité de la France et des Français. C’est la raison pour laquelle le présent projet propose seulement des adaptations limitées au rapport annexé s’agissant de l’environnement stratégique, et dont l’objet se borne à rendre compte des développements les plus récents sur la scène internationale. Il n’est donc pas nécessaire d’y revenir plus avant, sinon pour relever l’accroissement sensible du niveau de risques et menaces qui avaient déjà bien été identifiés.
La première confirmation concerne les « menaces de la force », liées à des acteurs étatiques. L’annexion de la Crimée en 2014 puis la crise dans l’Est de l’Ukraine illustrent très directement la nécessaire vigilance face aux risques de réémergence de menaces étatiques et de conflits territoriaux. Et ce d’autant plus que les incursions et provocations navales et aériennes aux frontières de l’Europe ne diminuent pas. Elles ont d’ailleurs conduit la France à participer à de nombreuses opérations de déploiement de forces et d’entraînements conjoints avec les États les plus concernés afin de participer à la réaffirmation du principe de défense collective de l’Alliance atlantique. De manière moins directe, la persistance de tensions profondes et durables en Asie, parfois autour de conflits territoriaux, souligne également l’importance qu’il y a à maîtriser l’ensemble des capacités militaires, y compris celles se situant dans le « haut du spectre » et destinées à dissuader ou à faire face, le cas échéant, à des affrontements de haute intensité.
Quant aux « risques de la faiblesse », liés notamment à l’effondrement ou aux insuffisances de structures étatiques, ils ont malheureusement continué à se manifester de manière extrêmement inquiétante. C’est notamment pour faire face à cette menace qu’une adaptation profonde du dispositif militaire permanent français en Afrique a été opérée en 2014, tandis que l’opération Barkhane se poursuit de manière durable dans la bande sahélo-saharienne (1). Les effets de la guerre civile en Syrie se font sentir sur l’ensemble du Proche-Orient et du flanc sud de l’Europe, et ce alors que la crise au Yémen prend elle-même des proportions des plus inquiétantes. En outre, ces deux pays sont le théâtre d’affrontements interétatiques par procuration, voire d’interventions directes. L’effet déstabilisateur de ces conflits est accru par le fait qu’ils offrent un terreau propice à un djihadisme international d’une ampleur jusqu’ici inconnue, confirmant dans le même temps les menaces directes qu’ils font peser jusqu’au cœur de nos sociétés.
Les attentats de janvier 2015 ont provoqué un choc considérable non seulement en raison de leur horreur, mais aussi de l’adoption par les terroristes de modes d’opérations directement issus de ces conflits et que d’autres pays, comme l’Inde ou le Kenya par exemple, avaient déjà eu tragiquement à connaître. Ils ne représentent pas à proprement parler une surprise stratégique tant le Livre blanc de 2013 avait insisté sur les risques de continuité entre États faillis et terrorisme en Europe. En revanche, ils ont mis en exergue la nécessité de ne pas baisser la garde outre mesure s’agissant de la fonction protection, ce qui impliquait un réexamen des moyens disponibles au profit de la défense du territoire national.
L’ensemble de ces menaces, confirmées par les événements récents, démontre si besoin était la nécessité de conserver un outil de défense complet et adaptable. Si l’on entend parfois dans le débat public sur la défense des appels en faveur de « la nécessité de faire des choix », ils ne sont le plus souvent que l’habillage de renoncements à des capacités essentielles. Ne pas y avoir cédé a donc permis de ménager des marges de manœuvre pour l’avenir. Lors des débats sur le projet de loi de programmation militaire, il avait été répété à l’envi que « le costume [était] taillé au plus juste ». Pour autant, il n’y manquait pas de pièce essentielle, ce qui permet dès à présent d’organiser une adaptation appropriée au vu du rythme de l’activité opérationnelle de nos forces.
Toutes les armées connaissent de fait un dépassement sensible des contrats opérationnels prévus par le Livre blanc de 2013. Les auditions régulières des chefs d’état-major d’armée ont ainsi permis à notre commission de bénéficier d’analyses très éclairantes à cet égard.
Lors de son audition le 27 janvier 2015, l’amiral Bernard Rogel, chef d’état-major de la marine avait ainsi relevé qu’« alors que pour la marine, le contrat consistait en un déploiement dans deux zones, nous en sommes à quatre ou cinq. Si la situation devait perdurer, nous serions peut-être amenés un jour à faire des choix entre celles-ci, ce qui ne serait pas très simple. »
Pour sa part, le général Denis Mercier, chef d’état-major de l’armée de l’air, a indiqué, lors de son audition du 15 avril 2015, que « l’engagement opérationnel de l’armée de l’air s’est encore renforcé. Il est aujourd’hui supérieur à ce qui est prévu dans ses contrats opérationnels, dans de nombreux domaines et dans la durée. L’armée de l’air assure sans discontinuer ses missions permanentes sur le territoire national – on a tendance à les oublier. »
Enfin, le cas de l’armée de terre est particulièrement remarquable en raison du déclenchement de l’opération Sentinelle à la suite des attentats de janvier 2015. Lors de son audition par la commission le 18 mars dernier, le général Jean-Pierre Bosser, chef d’état-major de l’armée de terre, avait souligné que « l’engagement le 14 janvier de 10 500 soldats des forces terrestres sur le territoire national porte cette contribution au niveau maximal prévu par le Livre blanc, un degré jamais atteint jusqu’alors. Dans le même temps, à l’extérieur de l’hexagone, le niveau d’engagement reste élevé. Il représente pour les seules forces terrestres de l’ordre de 10 000 soldats prépositionnés outre-mer et déployés sur quatre théâtres d’opérations extérieures. Ce faisant, l’armée de terre conduit simultanément deux volets essentiels de sa mission : la protection et l’intervention. Si l’on considère la simultanéité de ces déploiements, les effectifs engagés et ceux en alerte ainsi que le nombre et la typologie des opérations, le contrat opérationnel fixé dans le Livre Blanc à l’armée de terre était déjà en janvier sous forte tension, voire à la limite du dépassement. Nous sommes en mesure de remplir ces deux volets, mais au prix de notre capital opérationnel, sans laisser le moindre espace de respiration pour la remise en condition, avec le risque de fragiliser la fidélisation des effectifs sachant que l’absence hors garnison pourrait être d’un jour sur trois voire un jour sur deux. La décision de prolonger l’opération Sentinelle dans la durée fait sortir l’armée de terre du cadre des contrats pour lesquels elle a été dimensionnée. En particulier le contrat « Protection » qui prévoyait un engagement ponctuel, sans relève, pour une durée maximale de trois mois. C’est un nouveau contrat opérationnel pour l’armée de terre, assorti d’une nouvelle trajectoire des effectifs, demandée au Président de la République par le chef d’état-major des armées. »
Tous ces éléments plaidaient donc en faveur d’une actualisation non seulement plus rapide qu’initialement envisagé, mais aussi d’une ampleur plus substantielle.
Elle intervient dans des conditions nouvelles et singulièrement plus favorables par rapport à trois des grandes contraintes ayant présidé à la rédaction de la loi de programmation militaire 2014-2019 : les exportations de Rafale, les ressources exceptionnelles et la « manœuvre ressources humaines ».
S’agissant des Rafale, la construction de la programmation reposait sur l’hypothèse de l’exportation de 40 appareils, destinés à compenser l’arrêt des livraisons au profit de l’armée de l’air à partir de 2016. Les contrats récemment conclus avec l’Égypte et le Qatar, pour un total ferme de 24 avions chacun, ainsi que la commande de 36 appareils fabriqués en France annoncée par le Premier ministre indien lors de sa visite d’État, permettent de sécuriser l’édifice budgétaire de la LPM sur ce point.
La deuxième grande hypothèse déterminante de cette programmation résidait dans le volume des recettes exceptionnelles, fixées initialement à 6,3 milliards d’euros. Tant leur montant que leur calendrier suscitaient de légitimes interrogations, ce qui avait conduit le Parlement à voter une clause dite de sauvegarde à l’article 3 de la LPM afin de permettre, en cas de difficultés, la compensation de ces recettes exceptionnelles par d’autres recettes exceptionnelles ou par des crédits budgétaires. Il est en effet apparu très tôt que les recettes prévues dès 2015 au titre du produit de cession de certaines bandes de fréquences hertziennes étaient très incertaines. Cela a d’ailleurs conduit à deux reprises, en juin 2014 et en avril 2015, à l’utilisation des nouveaux pouvoirs de contrôle sur pièce et sur place votés à l’article 7 de la LPM 2014-2019 au profit de députés et de sénateurs des commissions chargées de la défense de l’Assemblée nationale et du Sénat. Sans revenir en détail sur les résultats de ces contrôles, qui ont chacun fait l’objet d’une communication en commission (2), on rappellera qu’ils étaient liés avant tout à l’examen des modalités de la mise en place éventuelle de sociétés de projets, destinées à pallier temporairement l’absence d’encaissement des recettes de cessions de fréquences.
Lors du Conseil de défense du 29 avril dernier, le Président de la République a arbitré en faveur d’un changement important, l’essentiel des recettes exceptionnelles prévues pour la programmation 2014-2019 étant converties en crédits budgétaires, à l’exception de celles liées à des cessions d’emprises immobilières de la défense ou de matériels d’occasion. Cette décision permet une clarification du cadre budgétaire de la programmation.
Enfin, s’agissant de la « manœuvre ressources humaines », la déflation des effectifs prévue initialement à hauteur de 33 675 équivalents temps pleins (ETP) est atténuée de 18 750 ETP, ce qui ramène le montant total des déflations prévues sur la période à 14 925 ETP. Sans exonérer le ministère de la Défense d’efforts d’amélioration de son organisation, loin s’en faut, cette mesure permet, d’une part, d’alléger la manœuvre de réduction des effectifs d’environ 7 000 postes à supprimer mais n’ayant pu être identifiés et, d’autre part et surtout, de tenir compte de la nécessité du renforcement de la force opérationnelle terrestre. Il s’agit en effet de donner à celle-ci les moyens d’exercer dans la durée les nouvelles missions intérieures assignées dans le cadre de l’opération Sentinelle, tout en maintenant son haut niveau de qualification, d’entraînement et d’engagement au profit de la fonction intervention.
Si le calendrier d’examen du présent projet est à l’évidence resserré, il convient cependant de souligner que la perspective de l’actualisation de la LPM en 2015 avait conduit notre commission à engager en amont un certain nombre de travaux qui permettent d’aborder l’examen du projet de loi dans de bonnes conditions d’information.
C’est tout particulièrement le cas s’agissant du second volet urgent de cette actualisation, à savoir la traduction des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme du 2 octobre 2014 sur la liberté d’association des militaires. Compte tenu de l’importance des changements potentiels sur le statut général des militaires, la commission a organisé cinq auditions ouvertes à la presse sur le sujet depuis novembre 2014 (3), tandis que la mission d’information confiée à nos collègues Geneviève Gosselin-Fleury et Alain Marleix a présenté son rapport le 6 mai dernier. Au surplus, ce dernier portait également sur l’ensemble de la manœuvre ressources humaines, permettant là aussi de prendre une certaine avance sur les motifs de l’actualisation de cette manœuvre.
La même démarche a été menée s’agissant de la mission d’information sur le bilan et la mise en perspective des dispositifs citoyens du ministère de la Défense. Quatre auditions ont été réalisées par la commission, celles du directeur du service national, du général commandant le service militaire adapté, de la directrice générale de l’établissement public d’insertion de la défense (EPIDE) et du président de l’Agence du service civique. Les rapporteurs, Mme Marianne Dubois et M. Joaquim Pueyo ont en outre effectué une communication à la commission sur l’état d’avancement de leurs travaux le 15 avril 2015. Les enjeux de la mise en place du service militaire volontaire, proposée par le présent projet, ont ainsi pu être largement exposés et discutés
Enfin, s’agissant de la question des réserves, faisant l’objet de l’article 13 du présent projet et de développements dans le rapport annexé, la commission a procédé à deux auditions éclairantes du délégué interministériel aux réserves et du délégué aux réserves de la gendarmerie (4).
Le contenu de l’ensemble de ses travaux ainsi que l’utilisation des nouveaux pouvoirs de contrôle sur pièces et sur place permettent donc d’aborder avec le niveau d’information nécessaire une actualisation de la programmation militaire dont la rapporteure pense qu’elle présente davantage d’importance que le texte originel au vu des inflexions majeures prévues en matière de crédits et d’effectifs.
Rapport sur le PJL actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 (Patricia Adam)
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