Le général Jean Paul Perruche a été Directeur général de l'état-major militaire de l'Union Européenne. Il est depuis président d'EuroDéfense.
La complémentarité de l'Otan et de l'UE va de soi. L'ensemble de leurs pays-membres partage les mêmes valeurs, 22 Etats appartiennent aux deux organisations qui poursuivent des objectifs communs: la sécurité et la défense de l'Europe. Pourtant, si le principe de complémentarité est approuvé par tous, et réaffirmé régulièrement dans les déclarations officielles, sa mise en œuvre se révèle problématique depuis la naissance de la PESD en 2001(devenue PSDC en 2008)
En réalité, la difficulté à rendre complémentaires l'Otan et l'UE a des causes structurelles et politiques que l'on préfère généralement taire pour ne pas avoir à les résoudre. Elles proviennent de leur différence de nature et de format mais surtout des principes inadaptés sur lesquels leur complémentarité a été définie.
Une coopération difficile
L'UE et l'Otan sont de nature et ont des ambitions très différentes: l'Otan est une organisation euro-atlantique dont le champ d'action se limite à la défense et par extension à la sécurité de l'Europe, tandis que l'UE est un projet politique, global, en évolution et réservé aux seuls Européens. L'objectif final de la construction européenne étant encore en débat parmi ses membres, une ambigüité existe sur ses ambitions, ce qui complique sa relation avec ses partenaires extérieurs. Elle ne saurait cependant s'exempter de la défense des intérêts de ses membres et plus largement des questions de sécurité qui les concernent. Par choix d'une majorité de pays européens, les domaines de compétences de l'Otan et de l'UE se recouvrent partiellement. L'Otan bénéficie d'une compétence exclusive en matière de défense mais la gestion des crises extérieures, est un domaine de compétence commun aux deux organisations sans qu'un partage des rôles à priori ait été fixé. L'Otan forte de la puissance américaine est naturellement plus apte que l'UE à des interventions militaires risquées, mais ses engagements sont à envisager en fonction de l'intérêt qu'y trouvent les Etats-Unis et bien sûr sous leur «leadership». La force de l'UE réside dans la variété de ses instruments qui lui permet une approche globale des questions de sécurité, mais la PSDC réduite (par les traités) à n'être qu'un accessoire sous-doté de la PESC n'est qu'un faux-semblant de défense.
En bref, au stade actuel, les Européens ont décidé d'être faibles dans l'UE, là où ils sont en position de responsabilité, pour ne pas affaiblir l'Otan, où ils délèguent leurs responsabilités aux Etats-Unis. Il en résulte une «culture de dépendance» et une déresponsabilisation de fait des Européens par rapport à leur défense. Or, le rééquilibrage de la stratégie américaine vers la région Asie-Pacifique, rend cette situation paradoxale et dangereuse et depuis plusieurs années, l'allié américain presse les Européens de se montrer plus responsables et de s'investir davantage dans leur sécurité, sous peine de dévaluer le lien transatlantique.
La différence de format (Etats membres participant) entre l'UE et l'Otan est une autre source de difficulté. Dans les organisations de type intergouvernemental, le nécessaire consensus pour agir ensemble se trouve à l'intersection des intérêts nationaux. Plus le nombre de membres est élevé, plus le socle des intérêts communs est étroit et le consensus difficile.
Quand de surcroit, il s'agit de faire coopérer 2 Organisations de 28 membres chacune, dont 22 appartiennent aux deux mais 12 n'appartiennent qu'à une seule, le projet se complique encore. Les différends nationaux, comme actuellement entre la Turquie et Chypre freinent les échanges d'informations opérationnelles entre les deux organisations et rendent la mise en œuvre des accords de coopération dits de Berlin+ quasiment inopérante pour une durée indéterminée ; les ordres du jour des réunions communes des instances décisionnelles des deux organisations(Conseils, Comités Militaires) ont un contenu insignifiant ; la coopération sur les théâtres d'opération où elles sont engagées toutes les deux ne va pas sans difficultés (Kosovo, Afghanistan). Dans ces conditions, une coopération efficace dans des situations de réaction rapide est naturellement exclue. La relève de l'Otan par l'UE en Bosnie en 2004 a nécessité 8 mois d'une planification laborieuse, alors que le théâtre était déjà pacifié et que le risque militaire était faible, conséquence du fait que le processus décisionnel doit se dérouler en parallèle et en miroir dans les deux chaines de direction (Conseils). A ces difficultés de coopération s'ajoute une conception initiale erronée de leur complémentarité
Une complémentarité définie sur de mauvaises bases
Les principes fondateurs de la complémentarité entre l'Otan et l'UE inscrits dans le Traité de Nice (fondateur de la PESC/PESD) et confirmés dans le traité de Lisbonne sont paradoxaux et contreproductifs. Ils sont paradoxaux car fondés sur la non-duplication entre les deux organisations qui, en l'espèce, est un argument spécieux. Les duplications onéreuses sont celles des capacités et des moyens, or ceux-ci sont détenus et fournis par les Etats. L'Otan et l'UE sont des structures multinationales d'emploi de forces nationales. Dans la mesure où ces deux organisations de nature et de format différents sont appelées à conduire des opérations autonomes, il est légitime qu'elles disposent chacune de leur propre système de commandement. Cela n'affecte en aucune manière leur capacité de coopération et leur complémentarité, au contraire, c'est en mutualisant leurs forces au niveau de l'UE que les pays européens seront le mieux à même d'exercer leurs responsabilités de défense dans leur voisinage et de devenir le partenaire «capable» que réclament les Américains.
Il est également contreproductif d'exclure «de facto» l'UE de responsabilités en matière de Défense dans la mesure où cette organisation crée des intérêts communs aux Européens qu'elle doit savoir défendre. Y aurait-il des intérêts de sécurité communs européens qui s'opposeraient aux intérêts atlantiques? C'est peu probable, mais ces intérêts peuvent avoir des priorités et des valeurs différentes pour les deux rives de l'Atlantique.
En outre, le refus de reconnaître des compétences à la Commission dans le domaine de la défense alors que la plupart de ses actions interagissent précisément avec elle (voisinage, élargissement, recherche, entreprises, actions extérieures, aide au développement, assistance humanitaire etc..) semble relever de la schizophrénie politique à un moment où chacun reconnaît le besoin d'une approche globale des problèmes de sécurité et un nécessaire continuum entre sécurité et défense.
Seule une UE crédible peut être complémentaire avec l'Otan
En fait, la complémentarité entre les deux organisations doit pouvoir se décliner dans le champ politique en fonction des lieux, intérêts et opportunités d'intervention, comme dans le champ des capacités selon les types d'actions privilégiés, instruments disponibles, domaines d'excellence etc…Elle doit pouvoir se traduire par un renforcement de capacités d'action sur un même théâtre ou par un partage des rôles sur des théâtres différents. C'est sur ces bases et avec ces objectifs que doit être définie une complémentarité réaliste entre l'Otan et l'UE.
Jusqu'ici, l'ambition et les attributions de la PESD étant perçues par certains Etats comme concurrentes de l'Otan, il en est résulté un climat de compétition entre les deux organisations. En fait, les restrictions de compétences de l'UE motivées par l'existence de l'Otan font apparaître cette dernière comme un obstacle au développement des capacités européennes. En réalité, l'Otan sert de prétexte aux Etats européens qui craignent qu'une plus grande autonomie et capacité d'action de l'UE affaiblisse la garantie de sécurité à bon compte que leur offrent les Etats-Unis (plus les Européens sont vulnérables plus il faut les protéger) et qui leur permet de faire l'impasse sur leurs dépenses de défense.
L'indispensable mutualisation des capacités des Etats européens, condition de leur crédibilité, ne peut atteindre une réelle efficacité qu'avec un certain niveau d'intégration ce qui impose qu'elle s'inscrive dans un cadre politique cohérent. L'Otan est un organe privilégié et précieux de la coopération euro-atlantique mais l'UE est le creuset de la coopération européenne. Il est donc naturel que l'UE soit le cadre de la mutualisation des capacités européennes.
L'Otan et l'UE ne pourront être complémentaires que si l'UE est reconnue (sans restriction) comme un véritable acteur de la défense et de la sécurité capable d'agir selon les circonstances, de façon autonome ou en coopération avec les Etats-Unis. Le soutien de chaque pays européen aux Etats-Unis ne peut être que subsidiaire dans le domaine de la Défense, la seule complémentarité qui ait du sens est la complémentarité euro-atlantique c'est à dire celle de l'Europe avec les Etats-Unis.
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