La PSDC (politique de sécurité et de défense commune de l’UE) fut programmée par les traités européens eux-mêmes pour aller, avec le temps, au-delà des restrictions qui lui étaient imposées sous prétexte de complémentarité avec l’OTAN. Le moins que l’on puisse dire, c’est qu’elle reste largement en-deçà des attentes.
Une PSDC bien maigrichonne
Après une phase initiale particulièrement dynamique pendant laquelle (1) toute l’architecture institutionnelle s’est mise en place à une vitesse fulgurante (avec néanmoins un chaînon crucial qui manque) ; (2) les premières opérations ont été lancées (y compris un véritable « coup d’Etat » lorsque la France réussit à faire passer l’opération militaire Artémis au Congo sous drapeau UE, sans recours à la coopération/subordination OTAN) ; et (3) la présence d’uniformes dans les couloirs de l’UE est brusquement devenue monnaie courante ; la PSDC semble néanmoins avoir atteint une sorte de plateau aux alentours de 2005. La mécanique s’est grippée, et les tabous qui auraient dû disparaître dans la foulée, n’ont finalement pas pu être levés.
Il suffit de regarder les opérations militaires récentes de la PSDC pour se rendre compte du décalage entre les ambitions initiales et le bilan. Petit rappel : d’après « l’objectif global » fixé à Helsinki par les Etats membres en 1999, l’UE aurait dû être en mesure, dès 2003 de gérer toute une gamme d’opérations, y compris « les plus exigeantes » missions de forces de combat. Avec un déploiement « pouvant aller jusqu'au niveau d'un corps d'armée (jusqu'à 15 brigades, soit 50 000 à 60 000 hommes). » Dix ans après la date butoir, on se félicite chaudement de pouvoir envoyer quelques centaines d’hommes pour des « missions d’entraînement ».
En effet, les opérations militaires de l’UE (de moins en moins nombreuses) sont d’emblée des missions à bas risque, limitées et dans leur ambition et dans leur portée. De plus, elles ne s’inscrivent dans aucun cadre politique cohérent, ce qui les fait paraître comme de simples improvisations au gré du moment. Sans parler du message véhiculé par la série d’occasions ratées : au Liban en 2006, au Libye en 2011 et plus récemment au Mali. Dans ces crises, pourtant « taillées sur mesure » pour la PSDC, l’Union ne brillait que par son absence.
Dans le même temps, les Etats membres ont été incapables de mettre au point des règles de financement qui puissent faire autre chose que de pénaliser ceux qui consentent à des déploiements (avec le mécanisme de financement commun Athena, 90% des dépenses se font selon le principe « les coûts incombent à leurs auteurs »). En d’autres mots, c’est la double peine. Ceux qui envoient leurs troupes (formées, entraînées, équipées) sur le terrain, sont les mêmes qui prennent en charge quasiment tous les frais. Un système plus que souhaitable à l’OTAN où la mobilisation se fait par serment d’allégeance, mais qui a, dans l’Union européenne, un effet paralysant.
Jusqu’ici, l’UE n’a pas mieux réussi avec ses groupements tactiques (GT) non plus. Le système, lancé en 2004, prévoit une rotation semestrielle avec deux groupements (d’environ 1500 hommes) en alerte à tout moment pour répondre aux crises. Mais il devient de plus en plus creux (tout au long de 2013, par exemple, il n’y a qu’un seul groupement en permanence), sans parler du fait que, depuis bientôt dix ans, aucun GT n’a jamais été déployé sur le terrain.
Pour ce qui de l’armement, les Britanniques continuent à mettre leur veto à l’augmentation du budget de l’Agence européenne de défense. Par ailleurs, depuis le projet A400M en 2003 aucun programme majeur d’équipement n’a été lancé en coopération européenne. Le Centre satellitaire de l’UE ne dispose toujours pas de moyens qui lui soient assignés, c’est donc sur le marché commercial qu’il doit se procurer d’images satellitaires – ce qui fait qu’il est dépendant à 80-90% de fournisseurs américains. De son côté, le Centre d’analyse et de renseignement de l’Union a besoin de deux mois pour répondre à une commande.
De toute manière, la PSDC n’est pas près d’aller au-delà de son rôle de simple « pourvoyeur de sécurité », puisque la défense collective reste fermement exclue de ses compétences. Quoique présente dans les traités européens comme éventuel objectif ultime, son idée même risque de s’éclipser dans la pratique. La fin de l’UEO (Union de l’Europe occidentale) en 2011, ce fut aussi celle du seul engagement ferme entre Européens en matière de défense collective. Si le Traité de Lisbonne de l’UE donne l’impression de prendre le relais dans ce domaine, en réalité il ne fait que consacrer la primauté de l’OTAN et de son Article 5.
Une PSDC de plus en plus civile
Pour terminer la liste des déceptions et faiblesses, il convient de jeter un coup d’œil sur la sempiternelle question du Quartier général militaire de l’UE. En effet, la mise sur pied d’une capacité permanente de planification et de commandement des opérations militaires est toujours hors de question. Elle bute toujours sur le veto de Londres. Or s’il y a une mesure susceptible à la fois de réduire le temps de réaction aux crises, d’assurer la continuité, de permettre un véritable retour d’expérience et de supprimer les doublons entre 5 structures nationales différentes ; cette mesure est bien celle-là. Dommage que le fameux « pragmatisme » britannique ne s’applique pas dans ce cas.
Le seul moyen de surmonter la paralysie imposée par la « ligne rouge » du Royaume-Uni serait, dit-on, une sorte de fusion civilo-militaire. Laquelle résulterait en une structure mixte, susceptible de devenir une illustration de plus de la volonté d’étouffer le volet militaire de l’UE sous de doux coussins. Sous le prétexte de la prétendue approche globale, bien entendu. Une approche globale qui est justement l’un des premiers risques de régression pour l’Europe de la défense.*
Evidemment, il n’y a rien de mal à dire que l’UE a besoin de la palette entière de ses instruments pour gérer les crises. Cela va de soi. Par contre, l’approche globale telle qu’elle est organisée sens dessus-dessous dans l’UE est un tout autre animal. Elle va bien au-delà d’une simple coordination étroite. Dans la pratique, elle signifie l’éparpillement et la marginalisation de la composante militaire dans l’Union européenne, conformément à l’idéologie pacifiste-atlantiste de certains.
Il est pour le moins révélateur que le directeur sortant de la DAS (Délégation aux affaires stratégiques du Ministère de la Défense) compare ce concept adulé et glorifié qu’est l’approche globale au… « monoxyde de carbone ». Pour Michel Miraillet, « Vous ne le voyez pas. Vous ne le sentez pas. Mais à la fin on en crève ! ». En effet. C’est même le but du projet. L’approche globale n’est qu’un nouveau prétexte, certes très séduisant pour les beaux esprits, pour étouffer le volet militaire non seulement dans les relations extérieures de l’UE, mais aussi au sein même de la PSDC proprement dite.
Une PSDC qui flirte avec l’OTAN
Paradoxalement, la rêverie pacifiste sur « l’Europe puissance civile » et l’orthodoxie otanienne conduisent toutes les deux à un résultat tout à fait similaire. Une Europe conforme à la vision anglo-saxonne qui n’y voit qu’un précieux auxiliaire civil à l’Alliance atlantique et à sa puissance militaire. Dans cet esprit, et pour maintenir les restrictions imposées à l’Europe de la défense au nom de la « complémentarité » avec l’OTAN, on assiste à un rapprochement continu entre les deux institutions. Un rapprochement qui, pour certains, devrait culminer en une fusion.
Il n’est peut-être pas inutile de rappeler qu’au lancement de la PSDC, la France était extrêmement vigilante à la tenir aussi éloignée que possible de l’Alliance atlantique. Au point que le Secrétaire général de l’OTAN et le Haut représentant de l’UE (MM. Robertson et Solana à l’époque) ne pouvaient se voir qu’une fois par mois, lors d’un petit déjeuner pris en tête-à-tête. Et même pour cela, il fallait préciser que ce n’était qu’un « petit déjeuner informel ».
Comme l’a noté une étude du Center for European Reform britannique, « Les Français semblent soucieux de ne pas laisser la fleur délicate de la défense européenne se faire écraser dans une embrassade avec le géant militaire qu’est l’OTAN. Les responsables français disent parfois qu’une étroite coopération UE-OTAN risque de donner une influence excessive à l’Amérique dans les politiques étrangère et de défense de l’UE ». A remarquer que l’auteur eut l’honnêteté d’admettre, tout en prêchant pour l’inverse, que « les inquiétudes françaises vis-à-vis des priorités US ne sont pas complètement sans fondement ».
N’empêche. Le rapprochement pratique UE-OTAN est devenu aujourd’hui un fait (et que la dispute turco-chypriote limite toujours les liens institutionnels n’y change strictement rien). L’équipe de liaison permanente de l’OTAN à l’Etat-major de l’UE d’un côté, et la cellule de l’UE au SHAPE (commandement de l’OTAN) de l’autre, participent chacune à la plupart de briefings quotidiens respectifs. Le Secrétaire général de l’OTAN est devenu un participant régulier aux réunions des ministres de la défense de l’UE (au point même d’y organiser une rencontre avec la presse, tout dernièrement). Et ce en plus des innombrables réunions non-institutionnelles, comme les « dîners transatlantiques » des ministres des Affaires étrangères UE et OTAN, par exemple.
Le représentant OTAN du pays qui assure la présidence de l’UE donne un compte-rendu hebdomadaire au Conseil de l’Atlantique du Nord et au Comité militaire de l’Alliance. Par ailleurs, la plupart des représentants militaires des pays qui sont membres des deux organisations portent une double casquette à la fois OTAN et UE (la France elle-même s’y est résignée, ne laissant à part que la Belgique, le Luxembourg et la Grèce). Le problème, encore une fois, n’est pas la coordination per se, mais son caractère biaisé en faveur de l’OTAN. Petit détail révélateur : même quand ils discutent de la PSDC, les généraux européens préfèrent passer leurs journées (en règle générale 6 jours sur 7) au quartier général de l’Alliance.
A suivre. Voir le sommaire.
(Sur la base du papier: Hajnalka Vincze, Pente glissante: vers la réatlantisation de la défense européenne, The Federalist n°2-3, 2013)
*Lecture supplémentaire : « Approche globale » : le danger mortel
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