Certes, c'est le temps des propos grandiloquents sur l’unité de l’Occident. Certes, c’est aussi le temps des gestes rassurants entre membres de l’OTAN. Mais plus la crise ukrainienne dure, plus les alliés doivent se rendre compte que leur détermination n’est que du spectacle, au fond. Après avoir poussé ses amis européens vers la radicalisation et encouragé l’escalade, le président Obama a clairement fait savoir qu’il n’avait d’ailleurs nullement l’intention de faire intervenir ses soldats. Ce qui est fort sage. Mais laisse quand même la porte ouverte à une (très hypothétique) « pire des scénarii », dans lequel les Européens se retrouveraient seuls face à une Russie provoquée à outrance par les Etats-Unis.

Bien entendu, l’article 5 de l’Alliance est censé nous rassurer sur ce point. Si jamais nous étions attaqués par Moscou, l’Amérique courrait automatiquement à notre rescousse. Sauf que ce n’est pas plus crédible aujourd’hui que ça ne l’était au temps de la guerre froide. Or à l’époque les Européens étaient bien conscients des incertitudes de l’engagement US. Ce n’est pas pour rien qu’ils tenaient à héberger des centaines de milliers de soldats américains – des « otages » de l’article 5. Aujourd’hui, l’Amérique étant préoccupée par l’Asie et rongée par ses déficits, sa capacité d’entrer dans ce genre de jeu aura forcément ses limites. D’où l’agacement des alliés de l’Est qui réclament, en vain, l’envoi et le stationnement permanent de nouvelles unités américaines.

Ajoutons-y la mise en évidence de désaccords profonds entre les membres européens de l’Alliance élargie. Que ce soit dans le domaine de l’armement ou dans celui de l’énergie. Pour l’exemple : les pays baltes (et l’Amérique) souhaitent voir la France (et d’autres) renoncer à la vente d’armements à la Russie, alors que la Pologne (et l’Amérique) reprochent à Berlin sa dépendance énergétique. Derrière la rhétorique enflammée et les démonstrations de fermeté, « l’Occident » est donc loin d’être tout à fait uni sous sa flamboyante bannière transatlantique. Mais ils font tous des pieds et des mains pour faire comme si. Pour la simple et bonne raison que les Européens n’ont pas, pour l’heure, de plan B crédible.

L'otanisation de la politique de sécurité et de défense de l’UE

Les deux crises: une opportunité pour ré-européaniser notre défense

Les discours et les réflexions sur les questions de sécurité européenne ont été dominés ces dernières années par deux sujets, présentés comme ayant un impact déterminant pour l’avenir de l’Europe de la défense. D’une part la crise financière et économique, de l’autre le repositionnement stratégique américain vers l’Asie. La première est le plus souvent décrite comme un « cygne noir », autrement dit la surprise stratégique majeure de nos jours, tandis que le soi-disant pivot des Etats-Unis est parfois perçu comme un abandon de l’Europe par son protecteur-allié, parfois comme un avertissement-appel pour que les Européens commencent à « faire plus ». Le plus souvent les deux.

Pourtant, ces interprétations sont fort trompeuses. Premièrement, la crise ne fait qu’accentuer et mettre en lumière des tendances budgétaires (la défense utilisé comme variable d’ajustement) et des préférences idéologiques (mythe de l’Europe puissance civile) qui avaient déjà été en place. Deuxièmement, pivot ou pas pivot, l’Amérique n’a nullement l’intention de diminuer son omniprésence dans les domaines stratégiquement importants (armements, énergie, relations avec la Russie) en Europe, au risque d’y perdre son formidable contrôle.

Ceci étant dit, les deux développements parallèles (la crise et le pivot) sont, en effet, une opportunité unique. A condition de les aborder de façon réaliste, à l’exact opposé des éléments de langage qui les instrumentalisent. Les conclusions s’imposeraient elles-mêmes. Et, sans surprise, elles impliquent toutes une redéfinition fondamentale des priorités en matière de défense européenne.

La nécessité d’une avant-garde sur base de volontarisme stratégique

De nos jours, il est devenu (enfin) généralement admis que l’approche à 28 (les Etats membres de l’UE au grand complet) est nécessairement une impasse, du moins dans les domaines les plus délicats. La défense est, de toute évidence, l’un des meilleurs exemples de ces secteurs incompatibles avec le dogme de « tous à la fois ». Ce n’est donc pas un hasard si la « flexibilité » en matière de défense, longtemps le grand tabou des débats européens, a maintenant obtenu droit de cité non seulement dans la pratique, mais aussi aux termes du traité de Lisbonne. Au moins jusqu’à un certain point…

A contre-pied de l’idée initiale et suite à une régression spectaculaire, la politique de défense de l’UE (PSDC) entre aujourd’hui dans une nouvelle phase où elle doit lutter pour sa survie même. En effet, des voix de plus en plus nombreuses se demandent si elle ne ferait pas mieux de se fondre dans l’OTAN, d’autant que les deux font parties du même « Occident ».

A bas la défense européenne ?

Qu’un ancien ministre de la défense de la Bulgarie puisse aller jusqu’à affirmer lors d’une conférence « qu’il est temps de cesser de nous fatiguer avec la PSDC, et de mettre plutôt tous nos œufs dans le panier OTAN », est tout de même révélateur d’une certaine ambiance. Hormis le style particulier du ministre Boyko Noëv (ses mots exacts pour « cesser de nous fatiguer » étaient « cut the cr… »), la même idée revient chez de nombreux experts. Dès 2011, Jan Techau, directeur allemand de Carnegie Europe, avait signé un papier intitulé « Oublions la PSDC, le temps est venu pour le Plan B ».

Sans surprise, ce fameux Plan B n’est autre que loyauté inconditionnelle vis-à-vis des Etats-Unis. Pour Jan Techau : « L’Europe doit arrêter de construire le village Potemkine nommé PSDC, quand elle peut obtenir tout ce dont elle a vraiment besoin tout simplement en échange d’une intense sollicitude portée au lien transatlantique ». Les Européens devraient juste abandonner leurs « stratégies futiles d’indépendance et de contrepoids », et admettre que, « en fin de compte, ce sont toujours les Américains qui garantiront la sécurité de l’Europe ». Une vision partagée par beaucoup, hélas.

Pourquoi pas une OTANUE ?

Pour savoir comment institutionnaliser cette approche explicitement subordonnée, tournons vers le ministre letton de la défense, qui considère les relations UE-OTAN comme un « désagrément ». La solution est toute simple : « en fait, il faudrait fusionner les deux organisations », déclara-t-il à la conférence de Riga en 2012. Pour un ministre balte, c’est normal, serait-on tenté de dire. Mais même un Jolyon Howorth, l'un des meilleurs spécialistes de l’Europe de la défense, connu jadis pour ses préférences clairement « autonomistes », avait décidé de changer son fusil d’épaule ces jours-ci.

Dès l’an dernier, M. Howorth a épousé l’idée selon laquelle « il faut que se produise progressivement une fusion institutionnelle et politique entre la PSDC et l’OTAN ». Cette année, il revient avec des détails élaborés : « Le Commandement allié Opérations/SHAPE devrait se fondre dans la PSDC » (inutile de préciser qu’entre le SHAPE d’un effectif de 13 000 d’un côté et l’Etat-major de l’UE avec ses 350 hommes de l’autre, ce serait plutôt dans l’autre sens).

Pour M. Howorth, une « entité robuste PSDC/OTAN devrait être mise en place » et les enceintes de décision politique des deux institutions devraient suivre ce mouvement de fusion. Hourra ! L’Amérique pourrait donc venir enfin directement à la table de l’UE et s’asseoir aux côtés de ses (nombreux) porte-paroles européens. En tant que maître de maison, bien évidemment. 

Le tout devrait s’accompagner d’une « fusion entre l’Agence européenne de défense et l’ACT » (Commandement allié Transformation). Que la première soit censée aider à pérenniser la base industrielle et technologique de défense européenne et que le second soit essentiellement la courroie de transmission des intérêts industriels américains n’est qu’un petit détail sans importance, visiblement.

La redécouverte de « l’Occident »

Idéologiquement, c'est le courant de pensée occidentaliste qui sert de toile de fond pour les projets de fusion. Il a été récemment célébré en grande pompe à la conférence de Riga en septembre dernier. Où Jan Techau (le directeur susmentionné de Carnegie Europe) nous expliquait que si l’Europe voulait devenir un jour un véritable partenaire de l’Amérique, il nous faudrait admettre que « les Américains et nous, nous sommes là tous ensemble. Nous devons nous rassembler, parce que nous sommes l’Occident ». Pour relever les défis du 21^ème siècle, nous devrions donc cultiver notre sens de cette appartenance à la soi-disant communauté occidentale. 

Le fait est que même des analystes a priori sceptiques semblent de plus en plus tentés par cette approche. Hubert Védrine, ancien ministre des Affaires étrangères, n’avait pas hésité à tirer les sonnettes d’alarmes dans son rapport de 2007 au président Sarkozy, contre ce qu’il nomma alors la « tentation occidentaliste ». Il y démonta les habituels stéréotypes sur les « valeurs communes » et sur la cohérence « occidentale » (les guillemets étaient les siens, à l’époque). Mais le même Védrine emploie, dans un récent billet, le mot « occident » à pas moins de six reprises. Et sans guillemets cette fois-ci.

Dans le foisonnement récent des ouvrages sur le thème de la nécessaire unité occidentale, prenons juste un seul autre exemple, celui de Charles A. Kupchan. Cet ancien directeur pour les affaires européennes dans le Conseil de sécurité nationale du président Clinton faisait le constat, en 2006, que « les intérêts américains et européens ont divergé, la coopération institutionnalisée ne peut plus être tenue pour acquise, et l’identité occidentale s’est affaiblie ». Le même Kupchan donne aujourd’hui « L’Occident et la montée du reste » comme titre à son dernier livre.

Les idées parallèles qui sont la réaffirmation de l’Occident et la fusion PSDC-OTAN signifieraient un retour de la défense européenne à sa phase d’avant-PSDC. Où elle se retrouverait de nouveau dans les cadres de l’Alliance, mais, cette fois-ci, sans même la possibilité de devenir un jour indépendante. Puisque son retour serait l’aveu même que cette voie aura déjà été essayée, et abandonnée car jugée sans lendemain.

A suivre. Voir le sommaire.

(Sur la base du papier: Hajnalka Vincze, Pente glissante: vers la réatlantisation de la défense européenne, The Federalist n°2-3, 2013) 

*Lecture supplémentaire : Nous sommes tous des Occidentaux : grand-messe transatlantique en Lettonie

Il est, hélas, difficile de l’imaginer aujourd’hui, mais au moment de son lancement, la PSDC (politique étrangère de sécurité et de défense commune de l’UE) fut unanimement perçue comme un défi lancé à l’OTAN…
 

Le point de bascule

Même rétrospectivement, connaissant le bilan pour le moins mitigé, il n’y a pas de doute : la déclaration franco-britannique de Saint-Malo (de décembre 1998, reprise six mois plus tard par les Quinze de l’UE pour lancer ce qui fut nommé alors la Politique européenne de sécurité et de défense commune) a été une véritable percée. D’un potentiel à la fois énorme et inconcevable jusque-là. Et ce malgré le fait qu’elle était désignée avant tout comme une couverture astucieuse pour accommoder deux visions toujours aussi antagonistes.

Pour le Royaume-Uni, cette initiative devait surtout aider à renforcer les capacités européennes dans l’OTAN. Plus les alliés prennent en charge leur part du fardeau, plus ils seraient précieux pour les Etats-Unis. Lesquels resteraient donc plus volontiers engagés sur le vieux continent, ce qui est immuablement la priorité n°1 des Britanniques. Pour la France, en revanche, la nouvelle dimension « défense » de l’UE devait permettre, à terme, de la développer en une entité indépendante d’un quelconque tiers.

Malgré cette divergence fondamentale, Saint-Malo a accompli ce que peu auraient cru possible quelques années auparavant. L’ancien monopole de l’OTAN dans les affaires de sécurité européenne a été remplacé du jour au lendemain par une sorte de cohabitation entre l’UE et l’Alliance. Les fonctions pertinentes de l’UEO ont été transférées à l’Union européenne (tout au long des années 1990, l’Union de l’Europe occidentale avait été laissée en porte-à-faux entre les deux institutions, en sa double qualité de « bras armé » de l’UE et « pilier européen » de l’Alliance atlantique).

Dans le même temps, l’IESD mort-née de l’OTAN (tentative d’établir une soi-disant Identité européenne de sécurité et de défense au sein de l’Alliance, sur la base du principe « séparable mais non séparée ») a dû céder la place à cette nouvelle politique de l’UE, d’une popularité indéniable et d’un dynamisme prometteur. Qu’importe les arrière-pensées britanniques quand le fait était là. L’OTAN a perdu son monopole, et l’Union fut désormais une enceinte légitime pour discuter de défense entre Européens. Comme l’a résumé le directeur politique du Ministère de la défense britannique : « Nous avons laissé sortir le génie de la bouteille ».

La panique

Cette analyse fut largement partagée par l’Amérique dès le départ. Les effectifs de la représentation US auprès de l’Union européenne ont été augmentés de moitié en urgence, et le Secrétaire d’Etat Albright ne s’est pas caché du fait que le seul pays au monde qui s’inquiétait au vu de cette tentative des Européens de se prendre en main, n’était point la Russie, ni même un quelconque autre voisin « turbulent », mais leur propre allié situé de l’autre côté de l’océan.

Au Secrétaire d’Etat américain donc de poser des conditions sous forme d’un soi-disant « triple D » à éviter. Pas de « découplage » du processus européen de prise de décision de l’OTAN, ce qui devrait garantir le « droit du premier refus » à l’Alliance. Pas de « duplication » des capacités et des structures de l’OTAN, ce qui devrait empêcher l’UE de se doter d’instruments qui lui permettent d’agir de façon indépendante. Pas de « discrimination » à l’égard des alliés non membres de l’UE, ce qui signifierait que la politique européenne naissante serait structurellement ouverte à une interférence permanente.

De façon révélatrice, les responsables américains ont tenu pendant des mois, voire parfois des années, à employer le sigle IESD (identité européenne dans l’OTAN) en parlant de la PESD de l’Union européenne. Or la différence entre les deux était cruciale, et elle ne leur échappa certainement pas. Un haut fonctionnaire du Pentagone l’avait parfaitement résumée dès 1999, lors d’une audition au Congrès : pour Peter Rodman, « Cette initiative de l’UE pour construire une identité de défense européenne séparée vient trois ans après que l’OTAN ait accepté ses propres procédures en vue de reconnaître et promouvoir une Identité européenne de sécurité et de défense dans le cadre de l’Alliance. La nouvelle procédure UE, en revanche, pourra permettre (au moins selon certains Européens) à l’Europe de se débarrasser des Américains ‘si elle le souhaite’. En fait, elle semble avoir été lancée justement pour cette raison. » Exactement.

Leo Michel (qui fut à l’époque « director for NATO policy » à l’Office du Secrétaire à la défense) a récemment fait la lumière sur les inquiétudes américaines au lendemain du lancement de la politique européenne. « Les responsables et les experts américains craignaient que les consultations et les décisions clés touchant aux affaires politiques, militaires et de défense en Europe ne se déplacent, à terme, depuis l’OTAN (où la puissance politique et militaire unique de l’Amérique lui permet d’avoir un rôle proéminent dans la mise au point des politiques et des opérations de l’Alliance), vers l’UE où les Etats-Unis n’ont pas de place à la table. » Ou comme l’avait formulé dès 2005 le rédacteur en chef de la revue Atlantic Monthly : « L’OTAN, c’est nous qui la dirigeons, contrairement à l’Union européenne, de plus en plus puissante ».

L’apparente accalmie

Ces dernières années, la « narrative » américaine a changé de façon très marquée. Des cris d’encouragement se sont substitués aux mises en garde. Sauf que cette métamorphose ne vient pas d’un quelconque changement de l’approche US, mais résulte tout simplement du détournement de la PSDC de sa trajectoire initiale.

D’après la nouvelle ligne officielle, Washington ne s’inquiète plus de voir la défense européenne monter en puissance. Bien au contraire, l’Amérique serait devenue son plus grand supporter. Sans se soucier des « débats théologiques » pour savoir si une initiative sera prise dans le cadre de l’OTAN ou dans celui de l’UE, elle ne serait intéressée que par des résultats. Une interprétation pour le moins trompeuse de ce qui se passe réellement.

Pour commencer, l’Amérique est toujours aussi soucieuse d’assurer la primauté de l’OTAN dans les deux domaines qu’elle considère cruciaux pour le maintien de son emprise sur notre continent. A savoir la conduite des opérations et les questions d’armement. En ce qui concerne le premier, l’intervention en Libye aurait dû démontrer à tout le monde que l’OTAN est la seule institution multinationale où de telles opérations puissent être planifiées et mises en œuvre convenablement (le fait qu’il existe une chaîne parallèle de commandement strictement US au sein de l’Alliance ne fait qu'ajouter à son attractivité, manifestement). S’agissant des questions capacitaires et d’armement, rappelons juste que c’est pour riposter à l’initiative Pooling&Sharing de l’UE, que l’OTAN a lancé son Smart Defense (le cheval de Troie des industriels américains).

Pour le reste, la nonchalance nouvelle de l’Amérique en matière de PSDC vient tout simplement d’une évaluation réaliste de son développement au cours des 15 dernières années. Pour être bref : il n’y a plus rien à craindre. La défense européenne a non seulement régressé spectaculairement par rapport à sa dynamique initiale, mais elle l’a fait à tel point que même un éventuel retour sous le giron de l’Alliance est évoquée aujourd’hui de plus en plus ouvertement.

A suivre. Voir le sommaire.